觀點投書:政府誠信崩解!年金尚未「希臘化」,軍隊已瀕臨「羅馬化」?

2017-02-23 06:30

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國防部前民眾抗議年金改革,國防部資源規畫司司長陳正棋接受陳情書,但群眾不接受,持續抗爭。(蘇仲泓攝)

國防部前民眾抗議年金改革,國防部資源規畫司司長陳正棋接受陳情書,但群眾不接受,持續抗爭。(蘇仲泓攝)

為兌現蔡英文總統競選支票,從去年6月23日開始的20場「年改委員會議」、4場「年改分區會議」、1場「年改國是會議」,已在紛擾和抗爭中倉促走過場,並留下被反年金改革者批判為專斷、獨裁、「沒有共識的共識」的官方改革版本,不僅沒有凝聚全民改革動力,反而造成正反雙方爭鋒相對,惡言相向的局面,似乎注定要步入強推「一例一休」政策的覆轍,即使立院一意孤行通過法案,只會積蓄更多的怨懟與潛存問題。

儘管「年改會」認知到軍人因服役特性(役期短、退除早,離退率高),採與公教切割方式單獨處理,然此一看似體恤軍人的決定,卻被退伍軍人族群視為消解抗爭力道的「分化」策略。何以致之?套用網路上「塔希陀陷阱」(Tacitus Trap)的說法,即當政府部門失去公信力時,無論說真話假話,做好事壞事,都會被認為是說假話、做壞事。

退伍軍人不滿,群起抗爭!

隨著年金改革規劃期程的推進,以退伍軍人為主體的陳抗並未削減,且有日益惡化的趨勢。去年,軍公教聯盟黨副主席王新昌在年金改革南區分區座談時,表示:「蔡英文總統說,不惜動搖國本也要改革,那麼,軍公教警消即使流血革命,也要推翻這個霸道的集權政府」;退役中將胡筑生於「年改國是會議」召開之際,在總統府前凱道預告:「要攻進立法院」。今年2月17日,為抗議國防部未能積極為退伍軍人爭取權益,上演台灣有史以來第一次現役和退伍的軍中袍澤,在國防部前火爆衝突對峙的場面。此刻,「八百壯士捍衛權益」行動正在退伍軍人族群中動員,預定自21日起輪流在立院門前「埋鍋造飯,日日圍城」,以喚醒立委對軍人合法權益的重視。

蘇東坡有詩詞云:「橫看成嶺側成峰,遠近高低各不同,不識廬山真面目,只緣身在此山中」。用此一首詩詞,來詮釋或說明政府及其支持者在年金改革爭議中的盲點,以及退伍軍人族群何以採行激烈抗爭,可說至為貼切。就執政者的立場而言,國家負債及財政赤字過高,軍人年金破產在即,根據國防部的報告指出:「目前領月退休俸的退伍軍人為12萬1949人,平均月領3萬8342元,若加入優存計算,則平均月領4萬9379元」,如不改革,12萬現役國軍官兵恐無退休俸可領。然就退伍軍人的角度而論,世界主要國家軍人的退休俸大都採行「恩給制」,1996年之後我國政府為舒緩財政壓力,改為「共同提撥制」,馬政府執政時期曾刪減本為退休俸組成部分的「年終慰問金」,現在蔡政府又要大刀闊斧調降所得替代率,不啻是「三重剝削」,嚴重衝擊未來生計。

更何況造成軍人退撫基金破產困境,主因是配合政府精簡政策使然,卻把所有的惡果加諸在退伍軍人身上。根據國防部報告:國軍陸續執行精實案、精進案、精粹案等三波組織精簡,「軍人員額從45.2萬人減少至21.5萬人,大部份人員未屆滿最高服役年限,就因組織裁撤須提前退伍。軍人退撫基金的定期給付金額逐年增加,從1998年的10.6億元一路飆升到2015年144.9億元,年金支出8年多增加446.2億」。再者,為推動募兵制,志願役人力增加,退除給付支出亦隨之提高,均形成基金支出負荷。

退伍軍人族群對執政黨主導的年金改革信任感普遍偏低,其來有自,並非無中生有。為順利推動年金改革,年改會副召集人兼執行長林萬億在專訪時放話:「軍公教繳得少少,領得飽飽」;民進黨立委段宜康在臉書上頻頻對年改陳抗者惡言相向,宣稱:「包圍越多次,砍得更凶」,還把年改形容為一場「寸土不讓的戰爭」;民進黨團書記長劉世芳等立委,在「挺改革、不妥協」記者會中,公布內容為:「反對改革、一哭二鬧三上吊;死抱退俸、四亂五賴六絕食」,橫批則是「月領七八九十萬」的對聯。至於因「洪仲丘案」獲利匪淺的時代力量,沒有被選民罷免之虞的不分區立委徐永明則嘲諷:「八百壯士抗年改,投共退將亂煽動」。榮譽是軍人最高的武德,也是普世價值。上述「提油救火」的冷言閒語,怎能叫這群在入伍後即被灌輸「榮譽是軍人第二生命」觀念,且為國長期離鄉背井、拋家棄子,甚至出生入死的退伍軍人不義憤填膺?

「反汙名、要尊嚴」九三大遊行,前任空軍司令、參謀總長與國防部部長嚴明(顏麟宇攝)
「反汙名、要尊嚴」九三大遊行,前任空軍司令、參謀總長與國防部部長嚴明(顏麟宇攝)

年金改革,影響國家安全!

筆者在風傳媒的投書《年金改革是深化軍隊國家化的契機》一文中,曾述及:「政府對於軍人年金改革的思維與作法,其結果將會影響國人的從軍意願,以及軍隊國家化能否進一步深化、落實」。未及敘明的是,除此之外,年金改革還攸關部隊忠誠和國家安全,同時也檢證著現役和退伍軍人對政府的信任感,以及軍人能否維持保國衛民的光榮感。

「恩給制」最早起源於古羅馬時期,當時為支應戰時困窘的財政問題,巧妙地提出「延後支付」的軍事年金制度,並將之與軍隊控制聯繫在一起。在古羅馬《民法大全》中,不但確認了對退役軍人的經濟保障,甚至給予享受「議員」崇高的社會地位,以增強其榮譽感,調動軍人為國而戰的犧牲精神,強化了羅馬軍人對君主的效忠和依賴,既達到了控制軍隊的目的,形成了一個相對穩定的社會群體,也產生了穩固政權的作用。

古往今來,無論專制或民主國家,「軍隊都是必要之惡」,職業軍人不但不事生產,同時耗費龐大的國防預算。以現況而言,除了安道爾等23個名不經傳的小國沒有軍隊,或者沒有常備軍外,即使全球經濟危機和各國經濟緊縮政策之下,國防開支對大部分國家來說,都是不可或缺的。學者研究盛極一時的羅馬帝國所以衰亡,其主因之一就在於為減少財政赤字,削減軍事年金,使得羅馬人不願當兵,最終導致蠻族入侵而亡國。或許有鑑於此,美國建國總統華盛頓曾指出:「除非國家能很慷慨的對軍人的未來承諾,否則如何說服這些人犧牲他們的各種現在利益,來面對變化無常戰爭的殘酷現實」。前蘇聯領導人史達林則警惕說:「一個在軍人待遇上精打細算的國家,就是為下次戰爭賠款做準備」。

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九三大遊行,第一縱隊退伍軍人,大安森林公園人潮。(顏麟宇攝)

待遇、地位俱損,從軍意願低落!

目前,國軍志願役士兵,薪資最高可月領3萬6845元,高於一般大學畢業生首度就業,為何從軍意願低落?迫使全募兵制數度跳票?國軍士官可月領3萬9345元、軍官4萬5835元,為什麼年輕人寧可領22K也不從軍?迫使去年軍校生、軍官、士官都要二次招募,還招不齊?眾所周知,台灣充斥著「好男不當兵,好鐵不打釘」的社會心理,戒嚴時期被黨外人士批評為國家鎮壓的機器,近幾年來對國軍的批評,則被援引做為爭取選票的工具,加上政客、名嘴和媒體的推波助瀾,造成軍人動輒得咎,榮譽感盡失。繼而,年金改革在一波波以「公益」之名的聲浪中,軍人不僅被污名化,原本尚能養家餬口的退休待遇,將遭到大幅刪減,絕對是壓垮軍隊體系的最後一根稻草。

自從國、民兩黨合力對國軍祭出改革三支箭(募兵制、廢除軍法、刪減年終慰問金)之後,軍中不再是社會的小縮影,而是國內中下階級子女的集中營,國軍逐漸淪為「原住民和窮人的部隊」,社會階層流動日益固化,過去原有的「文武隔閡」現象也更為明顯。典型案例之一,就是台少盟秘書長葉大華所言:「軍人月退俸3、4萬養不起子女,很多勞工也是這樣」。葉委員雖是為勞工仗義執言,然而不但無法回答和解決為何軍人待遇優於勞工,軍隊卻乏人問津的事實?甚至可能多言賈禍,堵絕了弱勢族群透過從軍脫貧的管道和機會。

試想!你願意把青春奉獻給國家,以軍營為家,假日戰備留守,颱風天留營救災,休假放到一半被召回,.........與初戀情人相隔兩地,感情生變、無法陪同老陪生產、錯過與子女成長、來不及見到雙親最後一面的遺憾?退伍後中年失業,或只能屈就高達47%(實際比例應更高)退伍軍人從事的保全工作?在中下階層的退伍軍人看來,領22K的人從來就不夠弱勢,只需養活自己,還有選擇職業與轉換工作的自由。他們必須犧牲了個人的自由與發展機會,長期忍受聚少離多的家庭生活,以及與社會隔絕的軍旅生涯,為的就是在苦盡甘來之時,領取僅佔軍人總數25%才領得到、安定日常所需的退休俸,來奉養年邁的雙親,以及培育尚未成年的子女。

另一個「文武隔閡」的顯例,是在退伍軍人社群中盛傳:文人領袖只重視人權保障,而藐視軍人捍衛國安的往事。據悉,前副總統呂秀蓮曾要求當時的國防部常務次長傅慰孤將軍陪同,參訪軍人監獄。在回程時,呂前副總統詢問傅將軍:「當她在抗爭的年代,傅將軍在做些什麼?」當時傅將軍很平靜地回覆:「我駕著戰鬥機在台灣海峽上空保衛著這塊土地,讓你們有個安全的抗爭環境」。由此觀之,國內不乏有學院派出身的立委、名嘴,或是專家學者,輕忽軍人捍衛國家與領土安全的貢獻,也就不足為奇了!

20160903-SMG0045-045-九三大遊行,第四縱隊陸軍官校校友會與退伍軍人遊行,手持蔣經國肖像。(林惟崧攝)
九三大遊行,第四縱隊陸軍官校校友會與退伍軍人遊行,手持蔣經國肖像。(林惟崧攝)

信任無價,政府短視近利?

所謂「榮民」,是指沒有不榮譽從服役中退伍之人。如果你曾在部隊,為這個國家無私地犧牲奉獻過,我深信你一定無法忍受對國軍和退伍軍人的任何污衊與傷害,同樣不忍心對過去絕對服從的政府進行抗爭活動。「八百壯士」的退伍軍人,又何嘗願意出此下策?他們企求的跟越戰電影《第一滴血》中的主角藍波一樣:「我愛我的國家,我希望我的國家,也能像我愛她一樣愛我」。台灣的退伍軍人挺身維護自身權益,並非全球的孤例。以美國而言,在歷經流血衝突的「酬恤金進軍事件」(Bonus Army),以及越戰退伍軍人多次抗爭的教訓後,才逐步建立相對完善的退伍軍人福利待遇。去年10月、12月中,中國大陸也發生萬名因裁軍離退,生活陷入困境的退伍軍人,集體上北京包圍中央軍委大樓請願,要求改善安置的事件。年金改革,直接衝擊數十萬退伍軍人和家屬的生計,民進黨副秘書長李俊毅,對於軍公教「九三」上凱道爭取權益,批評為:「是在造反嗎?」似乎不僅缺乏同理心,還言過其實,太過沉重!

誠然,面臨軍人退撫基金收支失衡、財政壓力等隱憂,年金改革勢在必行。但筆者要提醒執政者的是,軍人退撫制度的興革,不僅是「數量」,更是「價值」的抉擇問題。軍人異於其他行業,對其組織的責任與付出是有限的,軍人具有獨特、無形的「無限責任合約」,對於政府絕對的信賴,是軍人願意承擔「死亡義務」的基本前提。今天政府欲違反「信賴保護」和「不溯及既往」原則,大砍過去承諾過給退伍軍人的給付,現役軍人會無感嗎?未來的軍人不會擔心政府再次毀約嗎?在2000年國際經濟暨合作開發組織(OECD)出版的《未來政府》序論中,揭示:「信任危機對政權合法性與正當性的影響,遠超過赤字危機與績效危機」。在近期,美國伊利諾州最高法院對芝加哥市政府,以財務失衡有破產危機為由,通過的降低市府員工年金給付改革,作出違反州憲法的裁決,並嚴正指出:「正因為是危機,所以更須挺而捍衛法律原則」。

台灣從來就不是一個無敵國外患的國家,我們也不是一直生活在太平盛世。政府如何認知與對待這一群曾經保家衛民卸甲的退伍軍人,以及照顧其家庭,是觀察軍文關係的重要角度,相當程度也決定了國人從軍意願的高低,以及未來軍隊的素質和維持國安的水準。電影《侏儸紀公園》中的經典名言:「生命會自己找出路」!在年金爭議中,許多國家培育多年的卓越軍人,開始「吃碗內,看碗外」,伺機無聲地轉身變成為勞工身分.......。弱勢族群中的優秀人才,將不會以軍人為優先考量,畢竟「只出得起香蕉的公司,絕對只請得起猴子」。令人憂心的是「人有多聰明,武器才有多聰明」,沒有足夠素質的軍人,如何操控金額動輒千萬,近億元的武器裝備,將其性能發揮到極致?日後,還有誰願意用生命和血汗來捍衛臺灣的安全?還有誰會含笑為這個國家犧牲?

*作者為大學助理教授,退伍軍人

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