錢建榮專欄:給法官補上一堂憲法與法緒課

2014-10-16 05:32

? 人氣

兩公約簽署曾是政府引以為傲的人權政績,沒想到如今卻有法官主張兩約施行法違憲。(圖為法務部宣導兩公約海報)

兩公約簽署曾是政府引以為傲的人權政績,沒想到如今卻有法官主張兩約施行法違憲。(圖為法務部宣導兩公約海報)

張升星法官於中國時報投書「免死金牌何時變憲法了」一文,認為兩公約施行法「草率立法,紊亂法制,違憲僭權」。全文主軸明確。簡單的說,就是認為依據憲法規定:憲法>法律>命令,位階非常明確。既然《兩公約施行法》只是「法律」,效力位階與其他法律毫無二致,憑什麼要求其他法律必須修改?主張《兩公約施行法》違憲無效,法官應拒絕適用。本文引起不少法官按讚支持。

實則,憲法第171條、172條所以規定「法律與憲法牴觸者無效」、「命令與憲法或法律牴觸者無效」,除了宣示憲法最高性的位階外,最重要的是決定「立法權優於行政權」的分配原則。本來有權制定法律規範人民的,只有全民選出的立法委員組成的立法院,但立法者在符合授權明確性原則下,並非不能授權行政機關制定法規命令。然而行政機關制定命令,不能超出法律授權,牴觸或凌駕法律,否則無效,這就是行政機關朗朗上口的「依法行政原則」,其中的「法律優位原則」。

據此,立法者當然可以指示行政機關有所作為或不作為。立法院雖通過批准兩公約的「條約案」,但也深知我國國際處境,難獲聯合國存放而無法完成締約程序,所以另以「施行法」的立法方式,將人權公約轉化為我內國法。不論是一元論或二元論體系,這樣的立法技術與方式都可以想像(釋字第329號解釋參見),更遑論依據憲法第141條尊重國際條約的精神,條約的法位階可能是略高於內國法律的。

正是因為我國脫離國際人權體系長達數十年,過往制定的諸多法律、命令或機關的行政措施,或有落伍,或有不當侵犯人權而不自知,法令多如牛毛,立法院難以逐一檢視,為畢其功於一役,所以在《兩公約施行法》第8條要求法規主管機關:「各級政府機關應依兩公約規定之內容,檢討所主管之法令及行政措施,有不符兩公約之規定者,應於本法施行後2年內,完成法令之制定、修正或廢止」。說是這落實兩公約的遵守義務,倒不如說是立法者基於憲法保障人權及權力制衡原則,對於其他政府機關,包括司法機關在內的誡命要求,何來「違憲僭權」之說?值此國際處境艱困時期,立法院難得有大智慧,法官卻小鼻子小眼睛?

再者,憲法雖然只明定不同位階法規範的優先效力,但不代表相同位階的法規範就不會發生衝突。法律人熟知的「法律競合理論」,就是在解決同位階法律的優先順序與效力問題,這更是司法者解釋與適用法律的義務。立法者不只是制定法律,當然也有權決定「法律的位階」,大一法學緒論課一定會談到的「特別法優於普通法」、「新法優於舊法」(後法優於前法),可不只是法學理論,還是《中央法規標準法》第16條、18條所明定的法律解釋與適用原則。當法官在個案中決定何者是特別法、新法而去適用時,就等於是不適用普通法、舊法,例如已廢止的《懲治盜匪條例》向來被認為是刑法的特別法,導致某些刑法條文不能適用,不也是立法者的指示?當然,也不代表普通法、舊法就是無效,甚至在不同個案中,可能又會變成其他法律的特別法、新法。誰說同樣是法律,就沒有效力位階的問題?難不成要法官認定《中央法規標準法》這部制定法規範的「基本法」無效而拒絕適用?

說到「基本法」的立法體例,在我國早有事例且不知凡幾。上述的《中央法規標準法》就是早在民國50年代就有的立法,有學者就稱之為「立法基本法」。其後立法者為了落實憲法基本國策章(及憲法增修條文第10條社會基本權)的「憲法委託」義務,更陸續制定《環境基本法》、《通訊傳播基本法》、《教育基本法》、《原住民族基本法》等法律。各基本法中均有類似要求主管機關應於該法施行後一定期間內,依本法原則修正、制定或廢止相關法令的作為義務。

即使名稱不叫「基本法」,同樣具有總則性、基本性規範的基本法性質法律,亦所又多有,行政程序法、行政執行法與行政罰法均屬之。以行政程序法為例,立法院同樣定期要求行政機關檢討習用已久的「職權命令」,必須有以法律規定或有法律明定的授權依據,否則逾期即失效(第174條之1)。行政程序法所定的基本行政程序要求,甚且經大法官釋字第709號解釋提升為憲法「正當行政程序原則」。怎麼會說立法者無權要求其他法律必須修改?

基本法的功能為何?簡言之,法官在個案中如發現個別法律、命令與基本法性質之法律牴觸者,即不應適用,既經司法者確定拒絕適用,說該個別法規實質上「無效」,亦不為過。此外,如法官發現個別法的具體規範涵蓋不足,基本法的抽象原則(有時是具體指示)就具有補充適用的功能,例如《公政公約》第6條第4款規定:「受死刑宣告者,有請求特赦或減刑之權。一切判處死刑之案件均得邀大赦、特赦或減刑」,在總統府執意不修正赦免是皇權恩賜的統治權心態下,法官就有補充適用的義務。此種基本法的「補充性原則」,更是司法者發揮法續造功能的法源依據。

《兩公約施行法》第8條同樣是立法院三讀通過,總統公布的法律,不僅符合我國行之久遠的「基本法」立法方式,更是立法者在同位階法律中,宣示以保障人權為重的價值選擇。主管機關法務部也在兩公約初次國家人權報告的國際審查,就「政府機關回應公政公約問題清單」,以英中對照文字,認為本條規定「實已揭櫫法令與兩公約抵觸時,兩公約規定優先適用之意涵」,向國際社會宣示:「在我國公政公約的位階係屬低於憲法但高於一般法律之國內法律」!

德國法學家賴德布魯赫(Radbruch)說過:「法學家對法律有三種任務:解釋、結構與體系」。法規範位階不是只有上下如此簡單,還有同位階的法規範競合,尤其規範間的價值衝突與選擇,才是考驗法官的智慧。只要掌握一個大原則:保障人權是法官的憲法義務,法官為保障人權而存在。《兩公約施行法》的「基本法」定位,就是為了落實憲法基本人權的保障。如此,法官不僅不會覺得兩公約紊亂法制,反會是法官節制公權力濫權的利器,當然就更不會處心積慮的只想指摘《兩公約施行法》是違憲無效的法律了。

*作者為桃園地方法院法官

關鍵字:
風傳媒歡迎各界分享發聲,來稿請寄至 opinion@storm.mg

本週最多人贊助文章

你可能也想看