觀點投書:法官優遇,人民憂鬱?

2017-03-06 06:30

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作者認為,年金改革的對象若只針對軍公教,將無法破除其推動改革僅是進行政治鬥爭的質疑,也無法真正讓人相信其改革係基於國家長遠財政與公平正義的純正動機。(取自總統府司法改革國是會議臉書粉絲專頁)

作者認為,年金改革的對象若只針對軍公教,將無法破除其推動改革僅是進行政治鬥爭的質疑,也無法真正讓人相信其改革係基於國家長遠財政與公平正義的純正動機。(取自總統府司法改革國是會議臉書粉絲專頁)

一,司法官退休制度成為年金改革另一重要觀察點

民進黨已將軍公教年金改革列為立法院本會期優先法案,並希望能完成三讀。民進黨強勢推動軍公教改革固然因為國家財政與年金制度的財務考量,但是國家財政用於其他退養補助者,所在多有,是否均能符合其現在拿來衡量軍公教退休待遇的同樣標準,也頗有疑問。在軍公教之後,民進黨政府是否就此停住?還是有更大範圍的退休年金改革方案?才是我們檢視民進黨政府公平正義標準何在的重要觀察點。

此刻,司法國是會議正在召開,司法官的退休年金也被視為重要的議題,當然其後續發展更檢驗著蔡政府年金改革的核心信念與價值。倘蔡政府年金改革獨漏司法官,或只想輕描淡寫輕輕帶過,恐讓被改革者更感不滿,勢將增添整個年金改革難度。

二、司法官優遇與退休制度之現況與改革困境

我國憲法第81條規定:「法官為終身職,非受刑事或懲戒處分,或禁治產之宣告,不得免職,非依法律,不得停職、轉任或減俸。」過去實務界均以此為據,嚴格字面解釋,認為法官與一般公務員不同,而無退休年齡限制。憲法保障法官終身制,是檢討司法官退休制度最根本的難題。

司法院透過民國68年一紙函示,建立了法官優遇之制度。亦即年高體衰法官減少或停止審理案件,仍給予相同薪俸之禮遇,藉以減輕高齡法官負荷,提高法官新陳代謝並維持司法審判品質。民國78年「司法人員人事條例」將此優遇法制化,其中第40條即規定:

「實任司法官任職十五年以上年滿七十歲者,應停止辦理案件,從事研究工作;滿六十五歲者,得減少辦理案件。實任司法官任職十五年以上年滿六十五歲,身體衰弱,不能勝任職務者,停止辦理案件。停止辦理案件司法官,仍為現職司法官,支領司法官之給與,並得依公務人員退休法及公務人員撫卹法辦理退休及撫卹。但不計入該機關所定員額之內。」

對於法官優遇制度之批評,由來已久。有認為「終身職」不宜望文生義,應解釋為身份之保障;對終身保障之界限,有主張由立法者形成;有認為憲法係指職務終身制而非生理終生制;亦有認為不透過釋憲或修憲解決,法官優遇制度恐因以文害義而被認為違憲;亦有主張以保障終身俸取代終身職者。

2011年7月公布「法官法」,則透過制度誘因的設計,在不違憲的情況下,鼓勵年高體衰法官選擇自願退休,而非享傳統法官優遇。法官法第77條規定:

「實任法官任職十五年以上年滿七十歲者,應停止辦理審判案件,得從事研究、調解或其他司法行政工作;滿六十五歲者,得申請調任地方法院辦理簡易案件。實任法官任職十五年以上年滿六十五歲,經中央衛生主管機關評鑑合格之醫院證明身體衰弱,難以勝任職務者,得申請停止辦理審判案件。前二項停止辦理審判案件法官,仍為現職法官,但不計入該機關所定員額之內,支領俸給總額之三分之二,並得依公務人員退休法及公務人員撫卹法辦理自願退休及撫卹。第一項、第二項停止辦理審判案件之申請程序、從事研究之方法項目、業務種類等有關事項之辦法,由司法院定之。」

該條基本上承襲了前述「司法人員人事條例」40條之架構,最大不同之處在於此規定雖延續法官優遇制度,但是對於選擇優遇的法官,薪俸減少為每月支領俸給總額的三分之二。若法官選擇自願退休,則可依法官法第78條之規定,領取一次退養金或月退養金。且同條第二項亦規定:「依前項標準支領之月退養金,與依法支領之月退休金、公保養老給付之每月優惠存款利息合計」若超過同俸級現職法官每月俸給之百分之九十八,必須減少月退養金給與數額。亦即選擇自願退休且支領月退的法官,每月可以領到原來薪俸總額的98%(年資30年800俸點法官,每月薪資含本俸、專業加給與職務加給為18萬1000元,選擇退休可領17萬7380元),但若選擇法官優遇者,只能領取原薪俸總額的66.67%(約12萬673元),而透過此種制度設計,鼓勵法官選擇自願退休。

其次,對於任職15年,年滿70歲之年高法官,過去規定是停止辦案,並得轉為從事研究工作,此次法官法則修改為「應停止辦理審判案件,得從事研究、調解或其他司法行政工作」。而過去規定滿65歲之法官,身體衰弱,不能勝任職務者,停止辦理案件,法官法也修改為「滿六十五歲者,得申請調任地方法院辦理簡易案件」,但若「身體衰弱,難以勝任職務者,得申請停止辦理審判案件」。此變革也讓高齡法官,不管身體適任與否,都無法繼續承審重要案件,實有加速法官新陳代謝,並鼓勵年高法官及早辦理自願退休之正面功能。

法官法的立法雖然因制度設計而引導法官願意辦理「自願退休」,使得法官雖無強制退休之規定,但卻可造成實質有退休年限的事實。不過這種制度設計,只是形式上更換不同名稱,把原有的「法官優遇」制度改為「法官退養」或「優退」制度,但實質上選擇退養者與享優遇者幾乎領取同等俸給。對於國家財政壓力的緩解,以及民眾對退休公務員享有優渥待遇的不平,都沒有真正的化解。尤其近幾年社會對於退休軍公教待遇過於優渥的檢討聲浪四起,追求世代正義的期待更為強烈,已與法官法立法時的社會氛圍大不相同。

當公務人員退休金改革計算朝向去除各項加給,僅以本俸2倍計算所得替代率並逐年降低(民進黨目前方案是年資35年從所得替代率75%分15年降到60%,年資25年者更從所得替代率60%降到45%),法官若繼續維持98%的高所得替代率(司法院目前計算法官所得替代率仍是根據年資以本俸+專業加給+職務加給計算,由於法官專業加給較高,實遠高於現在民進黨年公教金改革方案以本俸2倍來計算的所得替代率),恐怕很難說服一般民眾。

三、法官退休制度的改革芻議

簡單來說,法官現在基於憲法終身制的保障,實務上很難要求其強制退休,過去的做法是透過給予優渥的退養金鼓勵其自願退休,以在不違憲的情況下達成司法官新陳代謝的目的。然此刻社會氛圍轉變,在軍公教退休制度全面瘦身之際,法官很難獨善其身而繼續維持過去的優渥水平。

在此,我們提出三個建議,供各界思考:

一,法官終身制既然受憲法保障,故不能強迫法官退休,法官即便超過七十歲,若仍有能力與意願辦案者,繼續維持審判工作。但工作質量必須符合一般法官之正常要求,對於承辦案件一樣必須接受法官評鑑與獎懲,以藉此避免新陳代謝減緩所可能造成審判品質的惡化。

二,維持法官優遇制度,若法官超過七十歲或超過六十五歲身體無法勝任職務時,可以申請停止辦案,得從事研究工作、調解、司法行政工作或至地方法院辦理簡易案件等。現行法官原可領取2/3薪俸,建議每月減為領取本俸2倍薪資,其他專業與職務加給一律停發(例如年資30年800俸點法官,每月薪資本俸為53075元,專業加給為91665元,職務加給為36260元,共計18萬1000元。2/3薪資約12萬667元。本俸2倍則為10萬6150元)。由於法官不再進行審判工作,停發專業與職務加給,並非不合理。

三,自願退休且支領月退的法官,每月原可領到原來薪俸總額的98%,但原本計算所得替代率之基準過高,建議可比照現在民進黨公務員改革方案,以本俸2倍為計算所得替代率之基準。但為肯定法官職務之重要性,並鼓勵年高法官自願退休,所得替代率可以高一般公務人員,維持100%,並得由司法院加發一次合理之退養金。

此等改革建議優點在於回應時下年金改革訴求,調降法官過於優渥之優遇或退休待遇,但是可能的後遺症在於法官為了維持現職薪水而不願選擇優遇或自願退休,恐將導致法官新陳代謝速度減緩,甚至因法官年高而影響審判效率與品質。這是現行法制下的兩難,若要釜底抽薪,還是必須透過修憲修改法官終身制

四、勿讓法官「優遇」,成為人民「憂鬱」

一般人認為軍公教多數長期支持藍營,故執政黨對其改革力道強烈而迅速,如果蔡政府在軍公教之後,繼續大膽將改革觸角向外擴大延伸,才能真正破除其推動改革僅是進行政治鬥爭的質疑,也才能真正讓人相信其改革係基於國家長遠財政與公平正義的純正動機。否則,改革大刀若僅止於軍公教特定族群,政治與選票考量的疑慮將會徹底動搖改革的核心價值,更讓被改革的對象認為是階級鬥爭而忿忿不平。

司法官待遇過去一直優於一般公教人員,另外還受到憲法終身職的保障。不過在國家財政困頓之際,各類型年金制度必須永續經營與符合世代公平正義的潮流下,連待遇較低的軍公教都被迫必須共體時艱,若將待遇更優的司法官排除在改革之外,恐難以服人?司法國是會議正在進行,司法官退休制度改革是否能成為繼軍公教改革後的下一個重點,全民都在看,更考驗蔡政府心中的那把尺是否真能符合公平正義。勿讓法官的「優遇」,成為全民的「憂鬱」!

當然,司法官也不是最後一個尚未改革的地方,全國還有許多退休年金制度值得檢討與亟待健全,此將不斷考驗著當政者的信念,也成為不斷檢驗當政者的指標。

*作者為國家政策研究基金會內政法制組高級助理研究員

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