倪貴榮觀點:建構完善風險分析體系以處理日本核食進口爭議

2017-01-03 07:00

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「日本食品輸臺安全與風險討論公聽會」,國民黨率婆婆媽媽等,到會埸外舉牌反輻食.(陳明仁攝)

「日本食品輸臺安全與風險討論公聽會」,國民黨率婆婆媽媽等,到會埸外舉牌反輻食.(陳明仁攝)

蔡總統在元旦媒體茶敘中表示,是否開放日本福島周邊五縣市食品進口並無時間表,而將以維護國民健康為依歸。政府嘗試以召開公聽會,冀以化解民眾對核食疑慮,原無可厚非,無奈卻成為各利益團體角力的場域,無法達到有效溝通和尋求共識之目的,我們寄望政府回到依法行政的基調,重新落實和建構能符合國際規範和維護食品安全應具備的程序和機制:

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首先現代食安管理所要求的包括風險評估、管理和溝通三要件的風險分析體系並未完整立法和執行;食管法第四條第一項雖規定管制措施需以風險評估為基礎,並依同法第二項明文授權風險評估諮議會為之,然而該諮議會依現況並未就日本核食的風險進行評估,更遑論依同法第十五條第六項就核子幅射污染訂出所謂的安全容許量。主管機關在未公告標準值的情況下,若僅以福島周邊縣市之區域為限制考慮,而非以科學實證和評估為管制基礎,此做法既未依法行政,也難謂符合國際規範,更容易落入不必要貿易障礙的質疑。

當然現行的管制措施也並非亳無依據,依同法第四條第五項規定,在遇重大突發事件,政府得限制特定地區的食品進口;且依條文文義解釋,得不經風險評估程序,此乃反應同條第一項所定之預防原則。然而,此類管制仍屬暫行措施,並非永久的禁令。依WTO的SPS協定第五條第七項規定,管制者仍有尋求更有效的科學證據的義務,以做為是否維持原禁令之基礎。我國限制福島周邊農產已達五年之久,是該啟動風險評估機制的時機,否則若繼續援引預防原則即失其說服力和正當性。

總統府年終記者會,蔡英文總統(總統府)
總統府年終記者會,蔡英文總統談及開放日本核災區食品強調並無時間表。(總統府)

此外,就風險評估諮議會的組織架構及運作原則而言,仍有許多精進的空間:

第一,針對風險評估核心價值之落實檢視,就諮議會應遵守之科學原則、獨立性及透明度而言,現行諮議會設置辦法之相關規定過於簡要,未來立法上須有更細緻的規定,並與時俱進,使食品風險評估之運作符合民眾期待。

第二,為規範和清楚界定風險評估和風險管理的關係,並重建社會大眾的信心,有必要建置獨立的風險評估專責機構,做為科學評估和管理執行者中間的橋樑。長遠以觀,建議在行政院下設立獨立之風險評估機構,使之與風險管理機構,即衛福部平行;如果無法變更現行組織架構,可以充實現行風險評估諮議會的功能,或者將之調整並更名為風險評估委員會,賦予實質權責。

設立獨立之風險評估委員會(下設科學小組或將現行審議會法制化)之任務與功能,建議包括:

1, 監督科學小組(實際從事科學評估者)運作,確保科學評估符合獨立、專業與透明原則;

2, 成為風險評估之科學意見與行政決策管理者的橋樑;

3, 確保科學意見被尊重,及在科學意見不確定和不完整時,適用預防原則,提出適合之管理建議。

4, 與各利害關係人進行風險溝通,使其充分明白風險評估所使用的數據與方法,並將被溝通者的意見納入風險評估中。

以美豬或日本幅射食品為例,若能設置此程序或機制,對外應能面對美日質疑,對內滿足大眾對決策透明,避免政治干預之要求。

現行法制無論是立法或執法已無法因應時代所需,建置符合國際義務和真正維護國民健康的風險治理體制已刻不容緩。無論朝野,立法和行政部門,乃至業者和社會大眾都應深刻體認惟有回歸法制面才能真正解脫目前食安治理的困境。

*作者為交通大學科技法律所教授

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