2016年12月11日，美國總統當選人川普在電視訪談中提到與臺灣總統蔡英文通電話，他宣稱，「我完全了解『一個中國』的政策，但是，如果我們不能跟中國在其他問題、包括貿易問題上達成協議，我不明白我們為什麼還要受縛於『一個中國』政策。」對於川普這番言論，美國國務院發言人柯比當天趕緊重申美國仍堅定信守基於美中「三個公報」(上海公報、建交公報、八一七公報)與「臺灣關係法」的「一中政策」。
在過去40多年裡，美國民主和共和兩黨執政下的歷屆政府因「一中政策」，維繫了關乎美國根本利益的兩岸關係和平與穩定，這一長久以來的立場，美國認為已對中國及臺灣的領導人都清楚表達。然而相對於美國認為已清楚表達自身立場的態度，中國外交部發言人耿爽在12日卻表示對川普的言論「嚴重關切」，他希望美國新政府繼續堅持「一個中國政策」和中美「三個公報」原則，慎重處理涉臺問題，避免雙方關係的大局受到嚴重干擾及損害。面對美中雙方不同的認知，要先理解的是，什麼是美國政府基於美中「三個公報」與「臺灣關係法」的「一個中國政策」呢？它與中國外交部所謂的中美「三個公報」原則有什麼不同呢？
1949年至2016年間，決定美中關係有兩大主要因素，一是中華人民共和國由內部政治驅動的對美政策，另一是美國基於世界局勢的發展而調整的全球戰略，此兩大因素彼此相互影響。從1949年到1978年，美國即使在維持與中華民國的正式外交關係時，均保持與中華人民共和國談判的管道，在這段期間裡美國實際上執行的是以中華民國代表中國的「一中兩府」政策。1979年到2016年的37年間，美國正式承認中華人民共和國政府代表中國，實際上仍執行「一中兩府」政策，與中華民國維持半官方關係。不論由誰代表中國，美國內部總有「承認臺灣獨立於中國之外的地位」以及「承認臺灣是中國的一部份」的爭議。但是在1949年以後，美國反對中華人民共和國以「武力解放臺灣」的立場均無改變，美國也從未承認或接受「臺灣是中華人民共和國的一部份」。
1968年11月，尼克森當選美國第三十七屆總統時，美國國內的政治共識因爲日益激烈的反越戰運動而走向破裂，尼克森為了結束越戰和抑制蘇聯擴張，積極謀求與北京改善關係。剛開始，尼克森依舊維持與中華民國正式外交關係，同時也主動尋求與中華人民共和國談判，他曾經試圖推行「兩個中國」政策，例如主張中國在聯合國中的「雙重代表權案」。
1971年7月，季辛吉與周恩來首次會談時，始終避免直接承認臺灣為中華人民共和國的一部分，因為根據美國國務院對舊金山和約的法理分析，他無法認同中華人民共和國對臺灣的主權。該年10月，季辛吉二度訪問北京時，他向周恩來解釋，美方原來考慮走「兩個中國」方式，指出任何政府對一個地區行使管轄權者，都應該在聯合國有代表權。這就把臺灣置於和兩個德國、兩個韓國的同等地位。現在美國的「雙重代表權案」只說一個中國，但實際上有兩個政府。周恩來說，北京反而容易應付美國的「雙重代表權案」，即使通過了雙重代表權案，北京仍拒絕入會，而是要「回家睡覺」。周恩來擔心的是阿案（由阿爾巴尼亞等23國發起的提案），因為這個決議案不能列入有關臺灣地位的條款，就算通過，仍無法解決臺灣地位問題。周恩來告訴季辛吉，對中國來說，「我們肯定不會放棄臺灣，或者接受所謂的『臺灣地位不確定』來換取在聯合國的席位」。周恩來是有遠見的，聯大2758號決議並沒有確認臺灣歸屬於中華人民共和國。
最終，1972年2月尼克森訪問北京時，為了盡快結束越戰，他對毛澤東和周恩來許下了許多秘密承諾，嚴重出賣臺灣的利益以換取中國支持美越和約。1972年2月22日，尼克森對周恩來重申了1971年7月季辛吉所作的秘密承諾：「第一，中國只有一個，臺灣是中國的一部份。…以後不會再出現臺灣地位未定的聲明。第二，我們從未支持，將來也不會支持臺灣獨立運動。第三，…我們不願日本進駐臺灣並會勸阻日本那樣做。第四，我們將支持臺灣問題以任何可能的和平方式解決。與此相關的是我們不支持臺灣政府任何採取軍事反攻大陸的企圖。最後一點，我們尋求與中華人民共和國的關係正常化。」周恩來對這五項承諾是滿意的。但是，在２月２８日的「上海公報」裡並沒有公佈這五項承諾，上海公報沒有告訴美國、臺灣或中國人民，尼克森已經秘密接受北京更多的要求。
以下是三個美中公報的英文/中文版本，來比較這三個公報的異同點在哪裡。
1972年2月，尼克森總統在「上海公報」中明確提出美國的「一個中國」政策，即「The United States acknowledges that all Chinese on either side of the Taiwan Strait maintain there is but one China and that Taiwan is a part of China. The United States Government does not challenge that position. It reaffirms its interest in a peaceful settlement of the Taiwan question by the Chinese them-selves.」中國政府版本：「美國認識到，在臺灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國，臺灣是中國的一部份，美國政府對這一立場不提出異議。它重申它對由中國人自己和平解決臺灣問題的關心。」
此後45年，美國一再重申這個「一個中國」政策。但是，美國雖然認知「所有中國人都認為臺灣是中國的一部份」，美國政府卻從未正式承認過「臺灣是中華人民共和國的一部份」。
卡特擔任總統的四年期間(1977-1981)，前兩年的中國政策在國際法及國內法上均無改變，仍維持尼克森及福特時代承認中華民國的作法。但在1978年12月美中建交公報裡，美國在「一個中國」有關的立場上作以下說明：「The United States of America recognizes the Government of the People’s Republic of China as the sole legal Government of China…The Government of the United States of America acknowledges the Chinese position that there is but one China and Taiwan is part of China.」中國政府版本：「美利堅合眾國承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府。...美利堅合眾國政府承認中國的立場，即只有一個中國，臺灣是中國的一部份。」
1982年8月17日，雷根政府與中國在北京簽署了「八．一七公報」，其中美國「一個中國」政策的表述為：「The United States of America recognized the Government of the People’s Republic of China as the sole legal government of China, and it acknowledged the Chinese position that there is but one China and Taiwan is part of China.」中國政府版本：「美利堅合眾國承認中華人民共和國政府為中國的唯一合法政府，並承認中國的立場，即只有一個中國，臺灣是中國的一部份」。
比較「上海公報」與「建交公報」及「八．一七公報」的英中版本，可以發現，美國在「一個中國」政策表述上一直採用英文的「acknowledge」一詞。另外，後兩個公報採用「the Chinese position」，而不是「上海公報」中的「all Chinese on either side of the Taiwan Strait 」這一用語，美國人採用這些精確的英文是有法律和政治深意的。首先，「acknowledge」是「認知和了解」的意思，美國只是認知中國人的立場，也不提出異議，但並不表示「承認和接受」。
在「上海公報」簽署前一晚，國務卿羅吉斯和助理國務卿葛林反對季辛吉創造出的用語「all Chinese on either side of the Taiwan Strait」。葛林指出，講「所有的中國人」並沒確切反映事實，因為臺灣的居民只有少數人自認是中國人。如果「所有的中國人」指的是社會上、文化上、種族上的華人，那麼幾乎島上每個人都可歸進這一類，可是這些多數人並不同意他們屬於中國。季辛吉因此緊急約見中國副外長喬冠華，指出羅吉斯要求把「在臺灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國」一句中的「所有中國人改為『中國人』」。喬冠華很不高興，痛罵季辛吉竟然暗示在臺灣有人可能不會認同自己是中國人、或是不覺得臺灣是中國的一部分，季辛吉退讓了，因此「上海公報」沒有按美國國務院的意見做任何修改。但是，「建交公報」及「八．一七公報」卻按國務院的意見把「在臺灣海峽兩邊的所有中國人改為『中國人』」了，這就暗示美國認知臺灣有人可能不認同自己是中國人。
尤其嚴重的是，中國官方在中文版本中，「上海公報」將英文版裡的「acknowledge」翻譯為「認識到」，但到了「建交公報」及「八．一七公報」，「acknowledge」卻翻譯為「承認」，於是，美國政策表述中的英文用詞沒變，但中文翻譯意思大變。
最後，中國官方又把「the Chinese position」從「中國人的立場」改譯為「中國的立場」，漏掉「人」字，這種曲解英文原意的翻譯，造成了中美兩國對什麼是美國的「一個中國」政策長期爭論不休。美國明明只是「認知中國人的立場」（包括在臺灣的中國人），可是中國硬翻譯成美國「承認中國的立場」（即為中華人民共和國的立場），這真是「差之毫釐，謬以千里」。中國官方這麼翻譯，讓中國老百姓以為美國承認了中華人民共和國政府的立場。
另一方面，美國政府所謂的「一個中國」，經過「臺灣關係法」的補充，實際上變成「一個中國，一個政府，與一個政治實體」。1979年4月美國國會通過的「臺灣關係法」在某種程度上補救了美臺斷交對臺灣不利的法律效果，美國與臺灣實際上維持了準官方或半官方的關係，只不過美國只重視實質，不願在名份上過於渲染，以免中國干涉。「臺灣關係法」法未提及「一個中國」政策的定義，但承認臺灣是一政治實體。美國憲法未規定國際法高於國內法，而國會亦有權制定影響國際協議效力的法律。
「臺灣關係法」是經美國國會參眾兩院通過，總統簽署生效的，而美國與中華人民共和國之間的三項公報只是美中行政當局簽署的協議， 並非經過兩國立法機構批准的國際條約，所以，從美國國內法角度看，「臺灣關係法」的效力高於三項公報。由於「臺灣關係法」的效力，美國與臺灣所維持的關係，成為美國與無邦交國維持實質關係之最高型式。難怪鄧小平認為「臺灣關係法」是對中國內政的嚴重干預並否定了中美關係正常化的政治基礎。
1979年4月19日，鄧小平在會見美國參議院訪華團時強調：「我們對美國國會通過的『臺灣關係法』不滿意。這個法案最本質的問題就是不承認只有一個中國，法案的許多條款表示要保護臺灣，說這是美國的利益，還說要賣軍火給臺灣。一旦臺灣有事，美國還要干預。不管措辭如何，意思就是這個意思。」不顧中國的反覆抗議，37年來美國政府基本上忠實地執行了「臺灣關係法」。可見，美國政府所謂的基於「三個公報」與「臺灣關係法」的「一個中國」政策，和中國所謂的基於中美「三個公報」的「一個中國」原則，他們兩國講的不是同一個東西。
再把焦點回到現在。歐巴馬總統於2016年12月16日就準總統川普近期在臺灣問題上的言行評論，歐巴馬表示「基本上是中國和美國之間，及與臺灣在某種程度上，都有長期以來的共識，就是不改變現狀，臺灣和中國大陸採行不同的運作方式，中國視臺灣為中國的一部份，但中國也承認，必須將臺灣視為自有一套發展方式的實體來接觸交往。臺灣人同意，只要能以某種程度的自治繼續運作，他們不會要朝向宣布獨立，雖然這樣的現狀無法讓涉及的任何一方都完全滿意，但這一直以來維繫了和平，並讓臺灣成為相當成功的經濟體，而臺灣人民也得以享有高度的自決。...一個中國是他們國家概念的核心。如果想顛覆這樣的共識，必須想清楚後果，因為中國人處理這事件的方式不會和處理其他議題的方式相同。...這並不是說你必須堅持過去所做的一切，而是意味著你必須想清楚，並對他們可能會採取的反應有所準備。」
經過45年，美國現行的「一個中國」政策確實應該受到新總統的檢視，這不僅是川普的特權，也是他的義務。現在來猜測他會如何決定，還為時過早。
*作者為牛津大學國際關係學博士
