謝英士觀點:兩岸關係的中國方案

2019-05-29 06:50

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作者認為,主張統一的中國應該從憲法的高度、從兩岸人民未來的存續的理念與實踐,好好論證、並規劃他們認為的「一個中國包括台灣」的內容到底是什麼,以什麼樣的方法,而不是僅僅是淪為口頭宣示。(示意圖,取自pixabay/CC0)

作者認為,主張統一的中國應該從憲法的高度、從兩岸人民未來的存續的理念與實踐,好好論證、並規劃他們認為的「一個中國包括台灣」的內容到底是什麼,以什麼樣的方法,而不是僅僅是淪為口頭宣示。(示意圖,取自pixabay/CC0)

告台灣同胞書之後

中共國家主席習近平今年一月二日發表告台灣同胞書四十週年談話,再次強調「一國兩制」,並提出公開徵求「兩岸關係的台灣方案」;蔡英文總統立即回應,台灣不接受所謂九二共識,也絕對不接受一國兩制;兩岸領導人的立場南轅北轍,毫無交集。

我們該怎麼看待這樣的歧見?

Vis-à-vis的兩岸關係方案

事實上,中國對台灣問題的立場看似明確,實者缺少內容。中國想要統一台灣,那是上個世紀五十年代就已經有的概念,因為台灣有敗戰的蔣介石政權,這樣的思想有其依附的歷史情境,數十年不變。主張統一的中國,其統一方案到底是什麼?一國兩制的內容在哪裡?如果細究,「一國兩制」這套說法其實是比較空泛,不切實際,也就是模模糊糊,沒有實質可見的內容。

但兩岸關係走到現在已經產生根本變化。對中國大陸而言,時間一到,台灣最後就是要回歸中國,不論其他。習近平雖然在演說中提到將來會尊重台灣的「私人財產」、「宗教信仰」等,但這樣的「尊重」恐怕也沒有多少人「敢」相信,因為這都是有點不確定的講法,既無程序,也無從預測。

相對於中國大陸,台灣的兩岸關係方案反而是具體而明確的,那就是憲法有所本,兩岸關係條例有步驟、有期程、有內容。那麼,除非故意「視而不見」,否則,與其講兩岸關係的台灣方案,不如好好問問兩岸關係的『中國方案』在哪裡?「一國兩制」到底是指什麼?對中國大陸而言,「一國」很清楚,但兩制呢?『兩』其實是比較的意思,是vis-à-vis,要面對面談的。中國面對香港,有清英不平等條約、中英聯合聲明的期程、有交接、信守承諾與否的爭議;中國面對澳門,也一樣有清葡不平等條約、中葡聯合聲明的期程、有交接;那中國面對台灣呢?這就是為什麼說「港、澳」對於台灣沒有可比性;所以『兩』的內涵,是相對的,可以是富涵內容的概念,不是「一套固定的思路」。關於兩岸關係,台灣既然已有一套憲政基礎的架構,中國大陸呢?對中國而言,一國兩制的內容到底是什麼?能不能提出一個既符合國內法,也契合國際法的方案?

習近平2日在人民大會堂發表《告台灣同胞書》。(美聯社)
中共國家主席習近平今年一月二日發表告台灣同胞書四十週年談話,再次強調「一國兩制」,並提出公開徵求「兩岸關係的台灣方案」,圖為習近平於人民大會堂發表《告台灣同胞書》。(資料照,美聯社)

兩岸關係中的『一個中國』

台灣內部的統獨爭議愈演愈烈,相較於主張統一,目前反對統一、不敢統一的可能更多,很大原因應該是統一的主張沒有觸及中國的現況如何與台灣對接與融合,反對統一則有台灣的民主可資保護,更有具體的自由可以獲得伸張。應該說,台灣目前的「法治」是「不排除統一」的,只要憲法不變,兩岸關係條例依舊有效,這個脈絡就繼續存在。也因此,在台灣聲量不小的台獨建制派,「想方設法」要從「法治」上突圍,因此,「制定新憲法」、「調整或廢除兩岸關係條例」都是民主社會可以提出的訴求。主張統一與獨立的「法治建構」不同,從憲法到一般法律,統獨反應在法律制度上的差異會愈來愈大,歧見也會愈來愈深。但是,不能忽略的是,不管是統或獨,都是以「現在的民主自由與法治」為前提基礎的,這才是所謂「維持現狀」的真正意涵,這個「現狀」不會再回到過去的威權,過去的戒嚴,過去的所有黨禁、報禁等等。

回顧歷史,自二次大戰日本戰敗投降,國民政府來台之後,台灣的地位有時是「不被普遍承認的國家」(non-recognized State),有時是「獨特的主體」(entity sui generis),有18個小國家承認「中華民國」這個「國家」,更有超過160個國家給中華民國(台灣)「免簽待遇」。幾乎所有的國家都跟台灣有「貿易關係」,但這些「幽微的主權國家意識」依舊無法讓台灣在聯合國的體系下,建立「正常」的「外交關係」,也相對遭到國際組織的排斥。除了美國之外,世界上主要的主權國家都「不敢得罪」中國,所以,台灣即使有朋友,也多不是具有「正式」外交關係的朋友,其中,美國是最特別的「用國內法承認台灣」的超級強權。

邏輯上,中國堅持「一個中國」,是其作為國家表徵的必然結果,倒不一定是因為中華民國也堅持「一個中國」,且聲稱只有它代表唯一的中國。如果有一天,中華民國消失了,或者不再堅持代表中國了,按理中國應該覺得真正高枕無憂了。如果這個邏輯不對,中國堅持的「一個中國」不是只有「兩個中國之爭」的代表性問題,而是堅持「台灣就是屬於中國的領土」,那麼實質上,台灣問題對中國而言,就是「如何將它變成是事實上統治的領土問題」。在一定程度上,這是「兩個交戰團體」的鬥爭思想的延續,鬥爭的方法,可以用武力實現這個想法,也可以是和平實現,或者在和平的手段之中,保留使用武力的可能性等各種組合。世界上多數國家憚於中國日益增大的政治、軍事、經濟實力,不敢冒犯中國,但對於台灣問題,在國際法上,卻也總是使用「認知」(acknowledge)這個字眼,繼續跟台灣與中國保持一定的關係,可能是有建交的全面覆蓋式的外交關係,可能是沒有建交的半遮半掩的外交關係,台灣在這樣的處境上賡續了自己的生存與發展數十年,隨著民主化的進展,也慢慢警覺到跟中國的關係到了一個臨界點,成為世代之間意識形態的主要分岐,在政治上也出現了重大的爭議,也就是從「與中華人民共和國的一個中國的正統之爭」,到「與中國的分合之爭」。

理論上,台灣當然具備蒙特哥維羅條約定義的國家條件,但主觀上「看自己是不是界定自己是一個主權國家」,客觀上「是否有多少國家承認台灣是主權國家」。主觀的問題在台灣內部,可以用憲法或其他法律接受的方式,例如公投,展現國民整體意志是否決定要以台灣之名成立國家,或者自己認為是一個以中華民國或台灣為名的主權國家,並界定領土範圍不及於中國大陸。這兩種主張都有市場,但光看主觀還不夠,還需要一定程度客觀上的承認。這就需要以國際法可以接受的方式進行。

台灣的民主與自由可以在主觀上解決名稱與領土範圍的爭議,但還沒有辦法完全解決客觀的國際法上的承認問題,也無法解決中國是和平接受還是武力拒絕的問題,不管是哪個程度的武力。

台北街頭中華民國國旗和五星旗並列。(朱孟庠提供)
作者指出,若中國堅持的「一個中國」不是只有「兩個中國之爭」的代表性問題,而是堅持「台灣就是屬於中國的領土」,那實質上,台灣問題對中國而言,就是「如何將它變成是事實上統治的領土問題」,在一定程度上,這是「兩個交戰團體」的鬥爭思想的延續。(示意圖,朱孟庠提供)

「台灣」與中國的關係並不清晰

在歷史上,1684年開始,台灣成為清朝的一部分,到1885年成為清朝的一個省。緊接著1895年,清日戰爭,戰敗的清朝與日本簽訂馬關條約,將台灣「永久割讓於日本」。二次大戰結束前,關於台灣問題,美、中、英在1943年12月1日,於開羅通過宣言,要求將台灣歸還「中華民國」。應注意,在台灣歸日本統治期間,清朝因為辛亥革命而失去政權,中華民國於1912年1月1日建立。以國民黨為主的這場革命正式建立了中華民國,結束二千年的中華帝制。在二次大戰前,中華民國遭遇內戰,國共相爭,在上述開羅宣言之時,控制中華民國的是國民黨。不到2年,二次大戰結束,國民黨戰敗,撤退到台灣,依舊以「中華民國」主張代表中國。共產黨隨後也在1950年,於中國大陸重新建立了一個名稱為「中華人民共和國」的政權。當時各據一方於兩岸的兩個政權都宣稱「代表中國」。這背後有當時各自主張的國際關係,一個中國的意義與內涵也各自引發國內法與國際法的衝擊。

在台灣的中華民國最初是將台灣當作「反共基地」,計畫可以很快「重返大陸」,建立新中國;在當時,蔣介石代表的政權並無意將「台灣」單獨視為主權獨立的國家,而是以台灣為根據地,主觀上是中華民國的延續,客觀上則進行相關制度安排(立法院、國民大會等憲政機關的中國意識),強調依舊代表在大陸的中國,並以戒嚴體制進行對台灣的統治;1945年中華民國代表中國,以創始會員國身分加入聯合國。而1951年,為處理日本戰敗的殘留問題,48個國家在舊金山簽訂和約,遭逢國家分裂的「中國」有兩個,一個在大陸,名叫中華人民共和國,一個在台澎金馬,名叫中華民國。也因此,原本在開羅宣言表明要將「台灣歸還中華民國」的內容,沒有反應在和約上,成為統獨各自援用的懸案。1971年,聯合國接受中華人民共和國成為「中國」在聯合國的官方代表,但並不代表「中華民國」自此消失。在台灣的中華民國既非中華人民共和國所控制,也並無獨立之主張,還是在憲法、法律上,主張自己是「代表中國」,形塑自己的國內法與國際法,但在此同時,兩岸關係開始「有機變動」,而賦予動能的,當然是中華民國台灣於1986年的宣告解嚴與民主機制,1996年開放總統直選,則是台灣民主的巔峰之作,具有劃時代的意義。與此同時,中國大陸改革開放,和平崛起,超乎各界想像,一躍而成世界強權,格局因此改變。

蔣介石能快速北伐統一中國,其實有「天時地利人和」。(圖/維基百科)
作者指出,台灣的中華民國最初是將台灣當作「反共基地」,計畫可以很快「重返大陸」,建立新中國,當時蔣介石代表的政權並無意將「台灣」單獨視為主權獨立的國家,而是以台灣為根據地,主觀上是中華民國的延續,客觀上則進行相關制度安排(立法院、國民大會等憲政機關的中國意識),強調依舊代表在大陸的中國。(圖/維基百科)

「一個中國」在台灣的窘境

在台灣,「一個中國」的內涵在歷史中翻轉,也走到了十字路口。在中國,因為是共產黨一黨專政,所以,中共憲法彰顯的「台灣是中國神聖領土的一部分」可以迄今為止不變,畢竟這是共產黨堅持至今的價值與共識。台灣則不同。在解嚴之前,宣稱代表中國的國民黨政府還是威權領導,但解嚴之後,台灣逐步邁向民主化,其深層意義就是「代表中國」的威權解構,且是由民主解構,一次又一次的民主,將「中華民國的法統」慢慢拆解,既是威權隕落的象徵,也是民主的必然。不分國民黨或民進黨,甚至其他政黨,都務實的認知到「再也不能代表在大陸的中國」,而且是「只能代表自己在台灣的統治地位」,雖然國家名稱叫做「中華民國」,但領土範圍僅及於台澎金馬等島嶼,不再「爭霸於中原」。有一種論述主張以「中華民國」的既存事實,開展跟大陸的關係,其實可能是昧於事實,在中國眼裡,到底「中華民國」是否已被推翻,再無「中華民國」?這是一個問題。當然,為了不讓「台灣」在國內法及國際法上「獨立」,或許有一天「中華民國」竟變成兩岸的共同交集,中國也願意承認這個「中華民國」是戰敗後的交戰團體,時移勢遷,可以享有一定的地位,包括國際參與的空間,但最終還是要回歸到「中國」。但要怎麼處理這個「舉世無雙」的變化?這個可能性,似乎也可以在中華人民共和國的憲法前言裡找得到。中國的憲法前言說:『一九一一年孫中山先生領導的辛亥革命,廢除了封建帝制,創立了中華民國。但是,中國人民反對帝國主義和封建主義的歷史任務還沒有完成。』並無消滅中華民國之意。這樣的寓意,似乎為兩岸關係埋下一個世紀的種子。

現在,台灣的憲法與制度都是以「中華民國」之名存在,也因此,台灣的國民黨雖宣稱接受九二共識,一中各表,所本的就是那個「中華民國存在事實的一中」。如果有一天,中華民國消失了,理論上中華人民共和國全勝,剩下的是「如何解決台灣領土問題」,這真的是中國大陸要的嗎?目前中華人民共和國希望以「一國兩制」作為緩衝,但不諱言最後還是一個中國,也就是中華人民共和國。這個路徑應該不會是中華民國內部主要政黨的取向,統一的方法不該只是歷史的遺緒,這樣似乎過於簡略。中國雖然政治經濟實力均已不同,看待國共那場紛爭的視野如舊,但時間也許會改變一切。如果中國訴求統一不變,就要從國共格局跳出來,開始思考到底是要哪種「統一」。以前是武力,現在是和平,但重要的是和平的內容是什麼?兩岸關係本來就是在「不同稱謂的中國」底下的不同制度,那麼,中國提出的一國兩制,除了強調「一國」外,「兩制」到底是什麼?如何反應成為政治、社會、經濟、文化、環境、永續的具體安排?若果如此,一國之名是什麼,又豈是最重要的事?

飄揚的中華民國國旗,與島上的彭佳嶼燈塔相互輝映。(顏麟宇攝)
作者分析,解嚴之後,台灣逐步邁向民主化,其深層意義就是「代表中國」的威權解構,且是由民主解構,一次又一次的民主,將「中華民國的法統」慢慢拆解,既是威權隕落的象徵,也是民主的必然,而不分政黨也務實的認知到「再也不能代表在大陸的中國」,而且是「只能代表自己在台灣的統治地位」。(顏麟宇攝)

除了一國兩制,中國還能提出什麼方案?

嚴格說來,「一國兩制」對中國而言,並不構成一個訴求,因為本來就是一國,且制度不同;更進一步講,其憲法前言的「中華民國」、「台灣」該如何看待並提出解決方案才是一個問題。如果說,「一個中國」的意涵在兩岸關係的演進中產生了質變,那麼主張統一的中國,是不是更應該從憲法的高度,從兩岸人民未來的存續的理念與實踐,好好論證,並著手規劃一下他們認為的「一個中國包括台灣」的內容到底是什麼,以什麼樣的方法,而不是僅僅是淪為口頭宣示。

一國兩制概念的提出,有其背景,但隨著時代變化,以中國共產黨之靈活應變,也許也不是不能予以調整。根據歷史,過去中國的分合從來都是政治、軍事的,很少是文化或環境永續的。中國在總體戰略上不會放棄「台灣屬於中國的一部分」的主張,但到底這句話的內涵是什麼?是領土意義的?還是文化或其他意義的?中國大陸與台澎金馬分屬中華人民共和國、中華民國治理,這是不爭的事實。反觀港、澳歷經殖民統治,依照條約以及政治談判,屆期歸還,反歸中華人民共和國,順理成章,但不表示可以違背港、澳人民的意志,破壞他們的福祉;而台灣明顯不同於港、澳,方略自然應該有所不同。一國兩制下的港、澳有「基本法」,那麼與港、澳完全不同的台灣呢?「反分裂法」第五條如何落實?中國是不是也到了應該調整「一國兩制」的備便作法,而開始思考並提出屬於自己的方案,這個方案不只是宣示性的,而是有具體內容的。對中國大陸來講,或許這個方案的前提終究是「一國一制」的,但必須是足以讓中華民族永續生存的一套更為良善的制度,時間、方法、內涵都有待兩岸共同討論確立。相對於台灣的「兩岸關係條例」,希望統一的中國不是更應該著手準備制定一部能夠對應台灣的現狀,適應中華民族未來,適用於兩岸的制度方案?

相信這才是台灣應該要有的態度,也是對中國大陸一個合理的期待。

*作者為台灣國際法學會理事長謝英士,本專欄是由台灣國際法學會、中華民國國際法學會合作提供

 

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