關於媒體近日報導公共設施保留地歸還予私人地主的問題，除了高雄市長韓國瑜日前公開表示應儘速「還地於民」，桃園市政府在2年前也已經完成全市30個都市計畫區的調查研究，今年3月份經過審查後，7個以南桃園為主的都市計畫區，將透過市地重劃的方式還地於民，以解決私有土地被編列為公共設保留地後，導致土地使用收益權能嚴重受限制之問題。
回首超過一甲子的歲月，關於都市計畫公共設施保留地的取得期限，於民國（下同）28年6月8日制定公布的「都市計畫法」中並無明文規定，至53年修法時，「都市計畫法」方增訂第49條規定：「公共設施保留地徵收之期間，不得超過五年，逾期不徵收，視為撤銷；但有特殊情形，經上級政府之核准得延長之，其延長期間，至多五年。」換言之，公共設施保留地的取得時間最長應為10年。但是到了62年時，政府又再度修法，規定公共設施保留地，在62年修正前尚未取得者，應自修正公布之日起十年內取得之，但有特殊情形，並經上級政府核准，仍可再延長五年期間。不過，因為各地方政府未能落實法律所明定的期限要求，77年修法時，遂直接刪除公共設施保留地的取得期限規定，以致公共設施保留地的取得期限，在法律上一直處於真空狀態。
私人土地被劃設為公共設施保留地後，當事人雖然仍保有所有權，並可將土地作為「花棚」、「養魚池」、「小型游泳池」、「運動設施」、「停車場」等臨時建築使用（參見「都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法」第4條規定），但仍不得為妨礙指定目的之使用（參照「都市計畫法」第51條規定），不僅使土地所有權人的使用收益權能遭受限制，土地價值也因為無法撤銷使用管制而大幅減少。根據內政部統計，截至100年時，我國的都市計畫公共設施保留地未徵收面積，業已高達2萬5千多公頃，如果辦理徵收，需高達約新臺幣7兆元的經費，以致各級政府根本不願意積極面對此一燙手山芋，導致許多公共設施保留地長達數十年一直處於未被徵收，卻無限期「被保留」的狀態。
人民的財產權受憲法所保障，所以即便是合法的公權力行使，倘若對於財產權的限制程度，已經逾越個人所應忍受的社會責任，國家仍應給予當事人合理的補償，例如「行政執行法」第41條、「災害防救法」第33條、「文化資產保存法」第20條、「大眾捷運法」第19條、「警察職權行使法」第31條均設有相關明文規定。此外，大法官也曾在釋字400號、440號、465號、557號、564號、580號解釋中，針對雖然不是土地徵收，但仍然造成人民財產權的特別犧牲，闡釋國家應給予當事人合理補償之憲法法理。
私有土地被劃為公共設施保留地的當事人，在數十年來均未獲得補償下，許多均曾向法院請求救濟，儘管實務上確實曾有「損失補償可類推適用」之案例，例如最高行政法院98年度判字第1449號判決即曾指出，依「災害防救法」相關規定，經濟部既為水災災害防救業務的主管機關，對於災害防救工作負有職權，則其由所屬機關為執行災害防救業務而成立的防洪指揮中心，如果因為預防災害的必要，而採取強制措施造成人民財產遭受損失時，「災害防救法」對於各主管機關所為災害防救措施漏未設有補償規定，自應類推適用同法之相關規定，方符合「災害防救法」的立法本意。不過整體而言，儘管有許多學者從比較法或是憲法法理提出不同意見，但實務上對於公共設施保留地的損失補償問題，仍多採取「無法律即無補償」的認定標準，以致問題最終仍回到立法者的身上。
就法理而言，都市計畫乃是對於都市進行整體的規劃設計，但「都市計畫法」第5條明定：「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計二十五年內之發展定之。」無論是公共設施用地的「指定」或「保留」，都是都市計畫的一環，都市計畫的設計尚且以二十五年為上限，何以公共設施保留地卻可無限期保留？此種漫無限制的法律真空狀態，在法理和體系解釋上都難以找到足夠的正當性。
大法官過去雖曾作成釋字336號解釋，認為「都市計畫法」未規定公共設施保留地的取得期限並不違憲，但大法官仍然在解釋理由書中特別提醒，土地所有權人之不利益，將隨「時間之延長而遞增」，如今距離該號解釋作成已將近30年了，數十年所持續遞增的不利益，少則數十萬元，多則超過數千萬元，事實情狀早已脫離釋字336號解釋作成時的時空背景。
無獨有偶，大法官日前針對都市計畫法的救濟問題，本於「有權利即有救濟」的憲法原則，以及財產權不是只有經濟價值，尚涉及人民所賴以維繫個人生存及自由發展人格之生活資源，基於「實現個人自由、發展人格及維護尊嚴」的憲法理念，陸續透過釋字742號及774號解釋，放寬早期嚴格限制人民對都市計畫尋求救濟的釋字156號解釋。此外，大法官日前亦認定「刑事訴訟法」第33條第2項（釋字762號解釋），以及「土地法」第219條第1項規定（釋字763號解釋），因欠缺應有之規定，對於人民權利保障明顯不足，而宣告相關法律違憲。現行「都市計畫法」刻意不規定公共設施保留地的取得期限，導致人民財產權可以無止境的受限制，此種立法方式如果不積極改正，能否符合比例原則禁止過度之要求？實令人高度懷疑。
＊作者為理律法律事務所律師。本文不代表事務所立場。
