觀點投書：從關稅暫緩到訪中規劃─川普政府「穩控去風險派」浮出檯面

美中關係在川普2.0時期正出現某種程度的變化。不只是語言風格的轉變，更包括政策節奏與部門互動的變化。6月5日川習通話後，華府的對中姿態從升高壓力轉為控制風險，雙方皆釋出避免衝突升高的訊號。習近平在通話中特別強調：「要校準中美關係這艘巨輪的方向，就要掌舵好，定好航向……尤其要避開各種干擾與破壞。」這段話是在5月28日美國財政部長貝森特與中國副總理何立峰於日內瓦會談後不久釋出。當時雙方達成共識，將關稅戰延後90天，雖然會談細節未完全公開，但此確實反映川普政府對中政策產生若干細微變化。

即便當前國際體系中，美中兩國在地緣政治與區域安全議題上的結構性競爭持續存在，我們仍應注意，華府對中政策的形成除受戰略判斷驅動，其內部政策調整往往深受各部門間權力競逐、政策主張與官僚互動所影響。從這樣的角度出發，更能理解近期美國政策節奏的微妙轉變，也突顯出官僚政治在外交決策中的關鍵角色。

川普政府內部的對中政策，向來有國務卿魯比歐等對中強硬派，強調圍堵與政治壓制，即使美中在日內瓦會談，仍然主張撤銷中國留學生簽證；另一方面，則是由貝森特領銜的「務實派」，主張透過談判取代對抗，強調去風險而非全面脫鉤。

作為財政部長的貝森特，對中政策主張可歸納為「穩控去風險」（managed de-risking）。他主張中美關係不應被視為零和競爭，而應尋求互補性的經濟目標。對中國，他希望其逐步從出口導向轉型為內需驅動型經濟體；對美國，則應擴大本土產能、振興製造業、推動出口。在這樣的思維下，貝森特傾向以談判解決問題，而非透過施壓、脫鉤與制裁。此類想法若在政策中落實，美國則不無可能考慮在特定條件下放寬AI晶片出口限制，以換取中國加快批准稀土出口配額，開啟新一輪以利益換穩定的「結構協商模式」。

在理解這樣的路線浮現時，不能忽略政府內部不同部門官員之間的角色差異與資源競逐。根據哈佛學者艾利森（Graham Allison）在其經典著作《決策的本質》中所提出的政府政治模式（Governmental Politics Model, GPM），決策並非來自單一理性領袖，而是多位官員根據其職位、所屬機構利益與個人判斷，透過「拉鋸、協商與妥協」形塑出的結果。其中一句經典名言是：“Where you stand depends on where you sit.” 官員的政策立場往往取決於他所處的位置與所屬機構的功能導向。
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雖然尚無證據顯示貝森特已在川普政府內部形成跨部會政策聯盟，但從近期政策走向觀察，包括關稅緩衝的推動、對話機制的重啟等，皆顯示其路線已取得可觀程度的政策操作空間。在川普2.0政府中，貝森特若能透過財政部在出口審查、貿易談判與國際協商中的權限，在跨部門會議與政策文件中主導議題設定，便可能使其「務實談判」的政策方向浮上檯面。總統往往不是單向制令的領袖，而是處於資訊競逐與建議競爭之間的裁決者，誰能讓自己的政策選項成為「看起來合理、做起來可行」的選項，誰就有可能影響最終決策。這也說明為何川普儘管一向主張強勢談判，但在實務上可能轉向接受一種「談成交易就是勝利」的務實路線。

在美國政治體制中，總統向來都是決策核心中的核心，除幕僚與官僚的角色外，川普本人的外交風格亦在政策轉向中扮演關鍵角色。如果仔細回顧，自今年1月20日川普就職以來，幾乎未曾對習近平提出過批評。最接近批評的話語也僅止於：「我喜歡習近平，但他非常難談。」相反地，他在4月公開稱讚習是「世界上最聰明的人之一」，而在6月通話後更形容「通話很不錯，非常積極」。川普一向對強人領袖抱持一種「競爭中的敬重」，從過往他對普丁的稱讚即可見端倪。在這種態度驅動下，他未必反對與習近平直接談判，甚至可能視為再次展現「能解決麻煩人物」的領導力舞台。

另外，根據《日經亞洲》報導，美國正規劃川普今年下半年訪中行程，北京亦正面回應。據指川普授權貝森特負責安排訪中準備，包括熟悉中國文化中的奉茶、接茶禮節等細節，並要求進行沙盤推演。若參照5月川普出訪沙烏地阿拉伯的模式，這場傳聞中的訪中之行亦可能成為新一輪「貿易重啟式外交」的啟動點。

當然，川普的政策調整空間一向很大，若未來內部壓力或國際突發事件升高衝突風險，對話基調亦可能轉向。最後，對台灣而言，川普2.0的對中政策不應以「強硬或親中」的二元框架簡化理解。政策往往是部門、個人與利益折衝的產物，其核心仍在於風險與利益的動態平衡。如何掌握變局節奏，在大國互動之間，持續擴展自身的自主空間與安全彈性，這才是台灣最重要的課題。

＊作者為​國際關係博士 （相關報導： 雷根號「變裝秀」惹禍？美國第七艦隊候任司令突遭撤換，西太平洋指揮權生變 ｜ 更多文章 ）