觀點投書：地下書街與小巨蛋爭議背後的市產空間管理

日前傳出市府決定，中山地下書街將開放其他產業進駐，理由是經營不善、租金短少，消息一出引發不同評論，認為市府不重視文化、扼殺出版業，亦有批評所謂書街但文化氣氛營造差勁，難撐書街之名。然而，再幾天前的新聞，小巨蛋傳出要提高租金逾倍，多名音樂業者與旗下明星連署公開信，批評市府不重視也不了解產業、扼殺產業。多數的評論並沒有把這兩件事情擺在一起看，其實，這兩件事情造成的爭議來自於同個原因：市府對市產空間的無策略治理，並以市長簡單獲利邏輯作判準。

中山地下書街跟小巨蛋背後的營運單位，其實都是捷運公司。捷運公司不只是管理捷運，還代為營運市產空間，然而，其是否有專業能力去營運這些空間，以及是否能夠配合市府政策來進行策略性管理，一直以來都是個疑問。譬如小巨蛋應當成為專業表演場館，有專業管理制度與相應人才；以及如何配合市府特定音樂、體育培育政策，擬定場租、跨業、行銷等策略。這些不一定是捷運公司的專業所在，只是多年前決定將小巨蛋從廠商手中拿回由政府直營，其他營運模式受限於政府框架，有其缺陷，只能交到市府少數公司化的捷運公司手中。（而捷運公司自己也有眾多捷運開發後產生的閒置空間，這常是市府局處政策的重要資源，然而捷運公司往往無力配合而保守行事，讓這些空間無法發揮。）

一般而言，市政府有著眾多市產空間，並無法全面自行管理，處理方式以委外為主。委外標租是經公開評選，在一定年限內交由得標廠商營運管理，各主管機關依其政策目的訂定評選、標租規則，亦可簡單由價高者得。不過這種作法的風險是透過評選方式，難以確定廠商的管理品質，好的廠商上天堂，壞的廠商如夢魘，無法配合有效達成政策。另一種方式則是政府直營，不管是由局處公務員直接營運，如此則受公務法規運作限制，連修個屋頂漏水可能都要公開招標；還有一種是由市府掌控的半官方組織­---基金會或公司---來營運，此較有彈性亦能突破年限限制，如文化基金會或會展基金會以及捷運公司。基金會營運仍是公共服務取向，較難以創造市場、產業收益作為目標的空間營運模式，基金會無法過於強調營利，仍以政策預算支撐為大宗，通常財務報表也沒有那麼高標準，因此若涉及較商業性的空間營運而收到高額租金，其利潤往往不會回到市庫。 （相關報導： 為台北保留書香文化之地 出版業者籲保留中山地下書街 ｜ 更多文章 ）

在這狀況下，市府的「公司」能讓市府握在手中進行長期性、彈性化管理，又能處理營利事務，營業利潤可分給市府股東或用於政策性支出。但由於是公司，所以營利是重要標準，若無特殊目標容易淪為純粹營利。其實很多市產空間是背負政策目的，特別是這次所提文創空間，同時具政策目的（創造氛圍、產業培植、基礎服務）亦具商業性質（租金、市場化服務）的文創空間，必須要有專業、特定經營方式。這狀況下，捷運公司在施政便利考量下受託處理市產空間，但其並不具備專業場館營運專業，亦非相關主管局了解政策走向，往往需要徵詢以進行「合理」管理，如捷運公司的小巨蛋相關會議會邀集體育局、文化局，但這樣一來往往隔了座山，不一定能隨市場脈動循政策邏輯制定營運方針。既無場館營運專業、亦無政策專業，在這情況下，其爭議出現可想而知，更何況其面對是十分特殊的文創產業，在商業與文化間的平衡拿捏微妙，是要純粹商業考量去收租還是要以創造文化氛圍為目標，是要產業扶植還是要讓廠商競租，更易顯得進退失據、兩面不是人。

於是，對柯市長來說，市產空間只是捷運公司管理的財產，其營運績效的判斷標準，就只是去評斷這間公司管理市府財產有沒有利潤收益，無法其他「利益」，這也是市長喜以常人直覺進行判斷的可預見之結果。（因此不難理解，柯市府也會出現既要推廣大眾交通工具的使用，卻又想要漲捷運票價的矛盾情況。）在市長簡單數字邏輯下，市府各種場館、空間變成是應當要重視營利數據，所有的空間都成了營利空間，不管背後有無什麼政策目的、整體產業利益、城市公共利益等等。例如「登蛋」對於台灣流行音樂表演團體來說，比較像是二十年前的香港紅勘體育館，宣傳效果的象徵意義遠大於藉此賺錢，實際上相較於其他海外市場，一萬人的小巨蛋場地已難賺到什麼大錢，但海內外巡迴演出的成功往往繫於「登蛋」表演品質創造出來的氣勢，換句話說，小巨蛋是個開幕儀式，不是賺錢時間地點。這種產業共同利益難以顯現在單一廠商營利數字上，也難以在非專業場館經營者中被看見，因而在市長眼中，小巨蛋該賺錢而沒有賺錢的，都看起來是「怪怪的」或者「行政怠惰」。

中山地下書街的出版業與小巨蛋的音樂產業，兩者都是這幾年政府亟欲產業轉型的文化創意產業，書街與場館都可視為產業培育的策略工具。所謂培育，無非是透過降低成本而使其茁壯，但工具同時也會是產業本身的一部分，也希望場館與書街最終為市民帶來利益，不管是創造都市氛圍、提供工作機會、或是實質回饋租金。在面對文創產業培育扶植，多會涉及空間策略，例如集中化造街、便宜地租或者專業表演場館，面對這些紛雜的空間策略，專職交通服務的捷運公司或許無力有效運用與管理，而針對這些市產空間，或許應思考，成立一個以文創設施為主的專責營運管理公司。

城市裡有許多藝文、教育、體育設施，其擔負著公共服務與教育功能，難以財務自主，高度仰賴政府政策性預算支持。除去這些文化服務設施，其實亦有偏向產業但又具備文化性質的空間，是具有收益性，卻又需有符號資本的打造，或可先簡稱其為文創設施，其往往必須面對上述「商業與文化」、「培育與收租」之間的兩難。對政府來說，這些不同性質的市產空間如果全部以政策預算支持，將不利於整體財政健全，其容易造成惡果是全面新自由主義化，將所有文化、福利、教育設施都一概而論，要求財務自主、自負盈虧。但其實應當將在文化設施裡頭具純粹公共服務性質，與具市場經濟性質（亦即文創）的分別開來，在台北市都市空間仍「有利可圖」的狀況下，讓專業管理公司在上述兩難間取得平衡，透過產業營運方式來創造整體文化價值與經濟價值。 （相關報導： 為台北保留書香文化之地 出版業者籲保留中山地下書街 ｜ 更多文章 ）

實務上來說，專責化文化產業設施的管理亦十分需要。台北市政府的文創空間一直在增加中，其中包括具高商業收租性的展演空間、具產業培育目的的文創園區、需現代再利用的修復後文化資產等等，展演空間除了有小巨蛋外，2019年北部流行音樂中心亦將完工；而松山文創園區，或是正在進行的內湖與北投兩塊影視音園區，其亦有高度開發利益亦須長期、直接的專業管理部門。甚至越來越多修復好的古蹟建築，除卻純粹教育目的用的之外，創造具財務自償性、貼近現代生活的再利用模式的市有財產；這些不同屬性，但同時設計商業與文化，培育與營利的平衡，都必須有專責部門進行專業管理與策略擬定。

這些文創空間作為市產，其管理營運方式受施政慣習而紛雜多頭，不是經由BOT讓廠商建造營運全權發揮（近來也逐漸發現政策目標與廠商利益的衝突性質）；抑或是委託營運（OT/ROT），其實務上有年限限制、高度仰賴廠商素質的，市府角色退位；抑或是近來流行、但仍未完全開放的行政法人，仍適合高度政策指導與預算支持的市產空間，其較無法符合需貼近市場變動、關聯產業發展、平衡商業與文化的文創產業性質。在這些不同組織、委託營運方式相較來看，一間專責性管理市府空間、營利式展演場館、非教育專用之古蹟歷建的專責管理部門，或許才是真正解方。

說到底，從產業端來看，文創產業發展需要空間式的良好策略，從市產空間管理來看，也需要區分出可收益卻又非純粹商業獲利式的市產空間，這類文創空間的文化氛圍打造、專業場館的營運，難以屈就於現成市府的非專業公司來管理，不易平衡商業與文化的兩難，因此，一間專責性的私法人，長期性、直接性的管理，能避免基金會形式易造成財務不透明，收益無法回流市庫的方式，也避免通常廠商外包多半在賭找到好廠商的運氣，找到廠商又怕實務上的九年年限限制。是時候去思考相關問題所造成的制度性原因，以及如何解決。 （相關報導： 為台北保留書香文化之地 出版業者籲保留中山地下書街 ｜ 更多文章 ）

＊作者曾任職於學術機關、立法機關、行政機關，喜歡政治、文化與政策