詹順貴專欄:環保署自證為環境保護署的最後機會

雲林禁燒生煤與中央槓上。(雲林縣政府提供)

雲林禁燒生煤與中央槓上。(雲林縣政府提供)

日前(2015年6月10日)雲林縣政府正式公告《雲林縣工商廠場禁止使用生煤及石油焦自治條例》(下稱禁燒自治條例),希望藉以改善縣境內的空氣污染情形,維護居民身體健康。燃煤發電大戶台電、台塑集團為自身利益考量,不願增加營運成本,出言反對,事屬預期;經濟部跳出來以恐怕造成限電、影響經濟發展為由恫嚇雲林縣政府與民眾,也不意外。甚至行政院長毛治國於環保署針對雲林縣政府報請備查的開會前夕(6月23日)也忍不住發言主張全國應該有一致標準,其不贊成雲林縣政府《禁燒自治條例》態度明顯。在此壓力下,可以預見號稱環境保護中央主管機關的環保署,一定會主張雲林縣政府的《禁燒自治條例》抵觸法律無效而函告。

歸納台塑、經濟部等反對意見所提法律依據,不外乎《地方制度法》第19條並未將「能源管理」列為地方自治事項;生煤、石油焦皆為《能源管理法》第2條所定能源項目,同法第6條僅授權中央主管機關管制上揭能源項目,非地方自治事項;依《空氣污染防制法》第30條第1項規定,「中央主管機關得禁止或限制國際環保公約管制的易致空氣污染物質及利用該物質製造或填充產品的製造、輸入、輸出、販賣或使用。」因而認為要否禁燒生煤、石油焦,屬於環保署的權限,地方政府無此權限。茲逐一反駁如下:

第一,《能源管理法》第3條已明定直轄市、縣市政府為地方主管機關,至於第6條僅在規定能源產品的輸入、輸出、生產、銷售業務,非經許可不得經營而已,根本與地方政府能否管制使用的權責無涉。台塑與經濟部引用此法條為論據,實不知所云。

第二,依《空氣污染防制法》第30條第1項規定方式,僅是賦予環保署可以就全國空氣污染問題與能源政策,決定某些國際公認的易致空氣污染物質或其填充產品得否於國內製造或使用而已,並未直接明定禁止或限制其製造、使用,乃專屬中央主管機關的權限。我們可以將此法條規定可能產生的情形逐一拆解來看,也就是說,如果中央主管機關直接決定禁止國際公認的易致空氣污染物質或其填充產品於國內製造或使用,則地方政府固然不得允許其境內的業者製造或使用。

如中央主管機關僅限制這些易致空氣污染物質於國內製造或使用,則地方政府亦僅得在其限制範圍內允許境內業者製造或使用,但地方政府如認為有因地制宜的必要,尚得透過自治法規制訂限制更高密度的規範,此部分有內政部2003年5月16日台內民字第0920004984號函釋,以及最高行政法院2005年11月22日的庭長法官聯席會議決議文可以佐證。由此亦可見毛治國院長所言,沒有法律依據,禁不起檢驗,並無可採。

若中央主管機關並未直接禁止或限制這些易致空氣污染物質於國內製造或使用,而是決定業者可以在國內製造或使用,此時因法律並未禁止地方政府基於地方環境特性的考量,可以(也必須且僅能)透過制訂自治條例方式剝奪或限制業者於其境內製造或使用的權利。面對此種情況,業者一是仍可以到其他地方製造或使用此類易致空氣污染物質或其填充產品,二或改用其他替代物質。

總之,《空氣污染防制法》第30條第1項僅是明文賦予環保署可以視情況禁止或限制國際公認的易致空氣污染物質或其填充產品於國內製造或使用的權限,以符合憲法第23條的法律保留原則而已,地方政府在相同的價值判斷與法律邏輯下,因地制宜透過自治條例的制訂,直接禁止或限制這些易致空氣污染物質於其境內製造或使用,與《空氣污染防制法》第30條第1項的規範目的不僅沒有抵觸,反而是呼應、契合,也符合上述內政部函釋與最高行政法院決議。否則,該法條應直接規定為「國際環保公約管制之易致空氣污染物質及利用該物質製造或填充產品製造、輸入、輸出、販賣或使用,其禁止或限制應由中央主管機關為之。」方足表彰立法者想給予中央主管機關是否禁止或限制國際公認的易致空氣污染物質或其填充產品於國內製造或使用的專屬決定權。

雲林縣乃屬《空氣污染防制法》第5條所公告未符合空氣品質標準區域之三級防制區(空氣污染情形,全國各地情況也不一致,污染管制手段或強度怎能強求一致?),台塑六輕的麥寮電廠、汽電共生電廠及其他石化工廠等既存固定污染源,依該法第6條第3項規定,本即有削減相關空污排放量之義務。

而依該法第28條第1項規定,欲販賣或使用生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質,本即應該檢具資料向地方政府提出申請,由地方政府審查決定是否核發許可證。依此法條規定,生煤與石油焦,除屬《能源管理法》所規定的能源項目外,同時也是《空氣污染防制法》所明定易致空氣污染的物質,而雲林縣政府既為《空氣污染防制法》的地方主管機關,當然有權依此法或規範密度更高的自治條例加以管制。

再依該法第28條第3項授權環保署制訂的《生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法》及《空氣污染防制法》第29條規定,地方政府於對於其境內生煤、石油焦的使用,在審查是否核發或展延許可證時,亦得對於所使用生煤、石油焦之成分、年使用量、許可期限及空氣污染防制措施等事項進行管制或限制。

既然規定在前的《空氣污染防制法》第28條、第29條,已明定地方政府對於其境內生煤、石油焦的使用許可與許可展延有審查權限,當然審查結果就應該包括許可或否准二種情形,由此可見禁止或限制生煤、石油焦的製造或使用,確非中央主管機關專屬權責。經濟部對於排序在後的《空氣污染防制法》第30條規定的解釋,乃是刻意曲解。

第三,環境保護事項,屬《地方制度法》第19條賦予縣市政府之自治事項。而與環境保護事項有關之管制措施,本來即包含「前端管制」(例如針對業者所使用之劣質燃料進行管制)及「末端管制」(例如制訂加嚴污染物排放標準)在內。此次雲林縣政府獲得地方立法機關三讀通過所制訂的《禁燒自治條例》,屬前端管制,其規定從條例生效一年後方始先禁止使用石油焦,二年後才進一步禁止使用生煤,已預留讓業者逐年更換設備的因應時程(例如改採購廢氣較節淨的無煙煤、天然氣;廠區、廠房增設太陽能板),並非直接對目前使用生煤、石油焦為燃料的發電業者禁止其經營發電業務。

再以雲林縣境內的有使用生煤、石油焦的台塑集團規模而言,其應變能力遠高於一般常人或中小企業,雖然會因此而增加其營運成本,但台塑六輕各廠本均獲利豐厚,增加部分營運成本,僅是減少部分獲利,相對於當地數以萬計居民難以量化的身體健康,此規定所採取的手段也符合比例原則,既無《地方制度法》第30條第1項與法律抵觸而應無效之情形,亦不違反憲法第23條、行政程序法第7條的比例原則,實在找不出環保署可以函告無效的理由,環保署是否能名副其實做環境保護的中央主管機關?有無繼續存在價值?在此最後一役!

*作者為律師/環境法律人協會理事長

 

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