• 租屋必看
20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

黃丞儀觀點:即將卸任的總統還是總統

政權交接小組會談。(總統府提供)

政權交接小組會談。(總統府提供)

立法院昨(19)日開議後,民進黨團將『總統職務交接條例』列為優先法案,順利通過一讀,已經交付司法及法制委員會進行審查。該法案連同施行細則和施行日期的兩個條文,總共也才十二條,看起來是很簡單的一部法律,但實際上卻蘊含重大違憲爭議。

要談這個條例,首先要釐清到底要交接什麼?如果單純只是總統辦公室的文書移交、人員移交,那跟一般行政單位的首長交接一樣,的確不需花費太多條文來規定。但很顯然不是。無論2000年或2008年的總統選舉,台灣社會都以「政黨輪替」來形容,2016年也不例外。這種「輪替」絕對不只是辦公室業務交接而已,而是整個中央行政機關(或者一般大眾的理解:「整個政權」)的移轉。因此,雖然表面上稱為「總統職務」交接,但實際上是中央行政機關的替換。若然,為何民進黨版草案不稱之為「中央行政機關交接」?因為依照憲法本文、增修條文和大法官第627號解釋,總統只有在國家安全、國防、外交領域享有行政權,為最高行政首長。憲法本文第53條規定:「行政院為最高行政機關」,因此一般來說,中央行政機關的最高首長是行政院院長,不是總統 。雖然全國人民透過投票,已經選舉出蔡英文為下一任總統,但是她不能夠代表整個行政部門去進行交接,除非她已經任命行政院院長,在會同下一任行政院院長的情形下,才有可能進行整個行政部門的交接。

上述抽象的規範演繹,和實際的政治運作大相徑庭。眾人皆知,民進黨的蔡主席雖然還未提出行政院院長人選,但已經派出代表和總統府開始進行交接。新政府也正在籌組中,蔡英文宣誓就職後就會任命新的行政院院長。要是依照憲法的規定來進行交接,根本不可能讓蔡英文在就任前,充分掌握國家的各種情勢,更不可能讓她的團隊和舊政府無縫接軌。文書印信的移交不必花四個月,一個禮拜都還嫌太多。因此,真正要交接的絕對不限於「總統職務」,而是中央行政機關的各部會業務。此所以民進黨版規定「中央政府各機關應就其主管業務向總統、副總統當選人及其所指定之人員,提出簡報」。更進一步,該條還賦予這些人「調閱權」,可以就各機關主管業務調閱相關文書及物件。

除了瞭解目前政務情形,為了避免現任總統留下「爛攤子」,民進黨版第九條又規定:從投票日開始,「經總統當選人認定之爭議性政策、命令、預算等均應暫停執行」,同時不允許現任政府締結條約或和中華人民共和國簽署協定。這些規定不但明顯抵觸憲法,而且極不負責任。

總統當選人無權力法源,豈可凌駕現任總統之上

許多人擔心交接期間長達四個月,馬總統可能在這段期間「暴衝」,做出違反台灣多數民意的政治決定,因此似乎有必要設下「路障」。姑且不說在馬總統卸任前,仍有既定的憲政機制可以處理總統違法不當的政治行為。為了防止總統暴衝而提出的這部法律,一旦通過了,才是不折不扣的「暴衝」立法。民進黨版草案一開始囿於憲法規定,刻意將法案名稱窄化交接範圍變成「總統職務」,因陋就簡,連當選人辦公室的預算從何而來都沒有規定。但卻創造出強大的權力,讓總統當選人可以命令各部會停止執行她不喜歡的「政策、命令、預算」,也可以凍結「條約、協定」的締結過程。而這項權力還是總統當選人單方面就可以決定如何行使,沒有任何機制可以制衡總統當選人決定。總統當選人在此時還不是總統,不是國家元首,也不是行政機關首長,就只是中選會公告的當選人而已,何以享有比現任總統還要更大的權力,可以「叫停」行政院的政策、「喊卡」各部會的行政命令,還可以調閱各部會的相關文件?倘若這四個月雙方陣營各持己見,總統當選人不斷喊卡、叫停、調閱文件,國家豈不陷入混亂,甚至停擺超過一季?這四個月的政策成敗應該算在誰頭上?不用負政治責任,就可以指點江山,上從現任總統、下至各部官員,都聽她號令,這比『瑯琊榜』裡的梅長蘇還要爽,難怪不想提前接任,這四個月實在太甜美,簡直是憲法空窗假期。國會多數黨在開議第一天就提出這樣的法案,不可不說荒腔走板,令人不敢置信。

另一方面,馬總統宣稱他的任期到五月十九號,一定會堅持到底,不能打折扣。這句話不能說有什麼問題,總統即便到任期的最後一天,都還是總統。但是憲法從來沒有保障任何一位總統一定可以做滿四年。他可能在任內過世(兩位蔣總統都是), 可能因彈劾成立而解職,可能因為罷免通過而去職,可能自行辭職,這些都將造成總統缺位,依憲法增修條文將由副總統繼位。如果副總統也出缺,再由行政院院長代行,並立刻進行總統、副總統補選。憲法規定「總統任期四年」目的在於限制向後延伸,出現萬年總統的狀況。但是任期提早結束,並非沒有可能。

為了要縮短長達四個月的交接期間,總統可不可以自行辭職?可以。但繼任的不會是新選出的總統當選人,而是現任的副總統。如果總統、副總統一起辭職呢?行政院院長必須在四個月內立刻進行總統、副總統補選,而且補選出來的只能做到五月二十日。在剛剛才結束一場總統選舉的狀況下,任何人都會覺得這是異想天開的瘋狂之舉,浪費公帑,而且無濟於事。

然而,全世界沒有任何一個國家的政治權力交接過程長達四個月;換言之,一年當中,有三分之一的時間,同時存在兩個「最高民意」,一個是注定要下台的,一個是剛產生但只能坐冷板凳的。民進黨版交接條例是把現任的總統掐死,不讓他做事。馬總統要堅持到最後,固然於憲法有據,但四個月內百官庶務要說都能盡忠職守,恐怕也過於樂觀。隨著下台時間逐漸迫近,人人揣摩猜測新主子的心意,四個月的任期要叫得動誰,誰相信?

解決交接期太長問題,也不能創造超越憲法之「非常」權力

憲法是政治之法,是規範政治力妥善互動的規範,最終目的在於維繫民主共和體制於不墜,為人民生活創造福祉。守經、守權,在憲法的運作上並非二選一,否則就不需要大法官解釋憲法,直接套用法條文字就好了。為了解決長達四個月的政治僵局,如果即將卸任的總統(無論是當下的馬總統或四年後的蔡總統)願意秉持誠信,和剛選上的總統當選人進行協商,在總統大選結束後,取得國會同意,提前進行職位交接,這並非憲法絕對禁止的選項。如果對此規範尚有疑慮,更可進一步提出於大法官進行解釋,讓司法權參與此項重大政治決定。(司法權並非完全絕緣於重大政治決定之外,彈劾案的審理結果可以使總統解職,也是一種重大政治決定。)

有論者認為,為何不乾脆等未來修憲再說?一來,國人皆知,修憲還需要經過全國公民投票複決,工程浩大,不知要等到何時。二來,總統就任日期並非憲法所規定,在各政治部門和當選人都同意的狀況下,縮短交接期間,並未侵犯總統的職權。第三,如果有人認為「縮短交接期間」的法律規範在本質上抵觸民主原則或法治國原則,那麼即便透過修憲,也會被大法官宣告該增修條文違憲。真正的問題是,這樣的規劃完全繫於政治人物主觀上是否具備意願,共同來解決交接期間過長的困境。

很遺憾地,時代力量黨團所提出的版本同樣仿照民進黨版,出現「重大政策暫停執行」的規定。主要不同處在於:一旦現任總統或行政院院長拒絕,該黨版本賦予立法院「裁決」的權力,經立法院院會決議,可以要求中央各行政機關立即暫停執行。這項權力固然可以說是從立法院「議決國家重要事項」的權力而來,但立法院即便在一般狀況下,也只能透過不信任案來反制行政權,為何四個月的交接期可以讓立法院擴權,有權針對具體的各項重大政策來喊停? 為何行政權在總統交接期間要受到「憲法所無之限制」?交接期不是「非常時期」,就只是每一個民主國家都會出現的正常政治運作,千萬不要任意擴張「非常時期」的概念。現在的交接期長達四個月是應該縮短,但不要因此反而讓尚未宣誓就職的總統當選人和立法院藉此取得「非常」權力,讓權力分立體制失去平衡,扭曲了立憲主義的精神。

馬總統在四年前為了種種考量,將總統和立委選舉合併同日舉行,造成現今乃至於未來每四年或八年就會出現「交接期間過長」的困境。解決方案不是讓總統當選人或立法院取得超越憲法的「非常」權力,而是應本於憲法忠誠義務,透過政治參與、平等協商和明確的法律規範來縮短交接期間。這是馬總統、也是未來蔡總統可以為台灣作出的貢獻,更是選民交付他們的政治任務:不要製造更多問題,而是要解決問題。

*作者為中研院法律所副研究員

關鍵字:

我要發風

風傳媒歡迎各界分享發聲,來稿請寄至 opinion@storm.mg

並請附上姓名、聯絡方式、自我簡介,謝謝!

本週最多人贊助文章