立法院昨（19）日開議後，民進黨團將『總統職務交接條例』列為優先法案，順利通過一讀，已經交付司法及法制委員會進行審查。該法案連同施行細則和施行日期的兩個條文，總共也才十二條，看起來是很簡單的一部法律，但實際上卻蘊含重大違憲爭議。
要談這個條例，首先要釐清到底要交接什麼？如果單純只是總統辦公室的文書移交、人員移交，那跟一般行政單位的首長交接一樣，的確不需花費太多條文來規定。但很顯然不是。無論2000年或2008年的總統選舉，台灣社會都以「政黨輪替」來形容，2016年也不例外。這種「輪替」絕對不只是辦公室業務交接而已，而是整個中央行政機關（或者一般大眾的理解：「整個政權」）的移轉。因此，雖然表面上稱為「總統職務」交接，但實際上是中央行政機關的替換。若然，為何民進黨版草案不稱之為「中央行政機關交接」？因為依照憲法本文、增修條文和大法官第627號解釋，總統只有在國家安全、國防、外交領域享有行政權，為最高行政首長。憲法本文第53條規定：「行政院為最高行政機關」，因此一般來說，中央行政機關的最高首長是行政院院長，不是總統 。雖然全國人民透過投票，已經選舉出蔡英文為下一任總統，但是她不能夠代表整個行政部門去進行交接，除非她已經任命行政院院長，在會同下一任行政院院長的情形下，才有可能進行整個行政部門的交接。
上述抽象的規範演繹，和實際的政治運作大相徑庭。眾人皆知，民進黨的蔡主席雖然還未提出行政院院長人選，但已經派出代表和總統府開始進行交接。新政府也正在籌組中，蔡英文宣誓就職後就會任命新的行政院院長。要是依照憲法的規定來進行交接，根本不可能讓蔡英文在就任前，充分掌握國家的各種情勢，更不可能讓她的團隊和舊政府無縫接軌。文書印信的移交不必花四個月，一個禮拜都還嫌太多。因此，真正要交接的絕對不限於「總統職務」，而是中央行政機關的各部會業務。此所以民進黨版規定「中央政府各機關應就其主管業務向總統、副總統當選人及其所指定之人員，提出簡報」。更進一步，該條還賦予這些人「調閱權」，可以就各機關主管業務調閱相關文書及物件。
除了瞭解目前政務情形，為了避免現任總統留下「爛攤子」，民進黨版第九條又規定：從投票日開始，「經總統當選人認定之爭議性政策、命令、預算等均應暫停執行」，同時不允許現任政府締結條約或和中華人民共和國簽署協定。這些規定不但明顯抵觸憲法，而且極不負責任。
總統當選人無權力法源，豈可凌駕現任總統之上
許多人擔心交接期間長達四個月，馬總統可能在這段期間「暴衝」，做出違反台灣多數民意的政治決定，因此似乎有必要設下「路障」。姑且不說在馬總統卸任前，仍有既定的憲政機制可以處理總統違法不當的政治行為。為了防止總統暴衝而提出的這部法律，一旦通過了，才是不折不扣的「暴衝」立法。民進黨版草案一開始囿於憲法規定，刻意將法案名稱窄化交接範圍變成「總統職務」，因陋就簡，連當選人辦公室的預算從何而來都沒有規定。但卻創造出強大的權力，讓總統當選人可以命令各部會停止執行她不喜歡的「政策、命令、預算」，也可以凍結「條約、協定」的締結過程。而這項權力還是總統當選人單方面就可以決定如何行使，沒有任何機制可以制衡總統當選人決定。總統當選人在此時還不是總統，不是國家元首，也不是行政機關首長，就只是中選會公告的當選人而已，何以享有比現任總統還要更大的權力，可以「叫停」行政院的政策、「喊卡」各部會的行政命令，還可以調閱各部會的相關文件？倘若這四個月雙方陣營各持己見，總統當選人不斷喊卡、叫停、調閱文件，國家豈不陷入混亂，甚至停擺超過一季？這四個月的政策成敗應該算在誰頭上？不用負政治責任，就可以指點江山，上從現任總統、下至各部官員，都聽她號令，這比『瑯琊榜』裡的梅長蘇還要爽，難怪不想提前接任，這四個月實在太甜美，簡直是憲法空窗假期。國會多數黨在開議第一天就提出這樣的法案，不可不說荒腔走板，令人不敢置信。
另一方面，馬總統宣稱他的任期到五月十九號，一定會堅持到底，不能打折扣。這句話不能說有什麼問題，總統即便到任期的最後一天，都還是總統。但是憲法從來沒有保障任何一位總統一定可以做滿四年。他可能在任內過世（兩位蔣總統都是）， 可能因彈劾成立而解職，可能因為罷免通過而去職，可能自行辭職，這些都將造成總統缺位，依憲法增修條文將由副總統繼位。如果副總統也出缺，再由行政院院長代行，並立刻進行總統、副總統補選。憲法規定「總統任期四年」目的在於限制向後延伸，出現萬年總統的狀況。但是任期提早結束，並非沒有可能。
為了要縮短長達四個月的交接期間，總統可不可以自行辭職？可以。但繼任的不會是新選出的總統當選人，而是現任的副總統。如果總統、副總統一起辭職呢？行政院院長必須在四個月內立刻進行總統、副總統補選，而且補選出來的只能做到五月二十日。在剛剛才結束一場總統選舉的狀況下，任何人都會覺得這是異想天開的瘋狂之舉，浪費公帑，而且無濟於事。
然而，全世界沒有任何一個國家的政治權力交接過程長達四個月；換言之，一年當中，有三分之一的時間，同時存在兩個「最高民意」，一個是注定要下台的，一個是剛產生但只能坐冷板凳的。民進黨版交接條例是把現任的總統掐死，不讓他做事。馬總統要堅持到最後，固然於憲法有據，但四個月內百官庶務要說都能盡忠職守，恐怕也過於樂觀。隨著下台時間逐漸迫近，人人揣摩猜測新主子的心意，四個月的任期要叫得動誰，誰相信？
解決交接期太長問題，也不能創造超越憲法之「非常」權力
憲法是政治之法，是規範政治力妥善互動的規範，最終目的在於維繫民主共和體制於不墜，為人民生活創造福祉。守經、守權，在憲法的運作上並非二選一，否則就不需要大法官解釋憲法，直接套用法條文字就好了。為了解決長達四個月的政治僵局，如果即將卸任的總統（無論是當下的馬總統或四年後的蔡總統）願意秉持誠信，和剛選上的總統當選人進行協商，在總統大選結束後，取得國會同意，提前進行職位交接，這並非憲法絕對禁止的選項。如果對此規範尚有疑慮，更可進一步提出於大法官進行解釋，讓司法權參與此項重大政治決定。（司法權並非完全絕緣於重大政治決定之外，彈劾案的審理結果可以使總統解職，也是一種重大政治決定。）
有論者認為，為何不乾脆等未來修憲再說？一來，國人皆知，修憲還需要經過全國公民投票複決，工程浩大，不知要等到何時。二來，總統就任日期並非憲法所規定，在各政治部門和當選人都同意的狀況下，縮短交接期間，並未侵犯總統的職權。第三，如果有人認為「縮短交接期間」的法律規範在本質上抵觸民主原則或法治國原則，那麼即便透過修憲，也會被大法官宣告該增修條文違憲。真正的問題是，這樣的規劃完全繫於政治人物主觀上是否具備意願，共同來解決交接期間過長的困境。
很遺憾地，時代力量黨團所提出的版本同樣仿照民進黨版，出現「重大政策暫停執行」的規定。主要不同處在於：一旦現任總統或行政院院長拒絕，該黨版本賦予立法院「裁決」的權力，經立法院院會決議，可以要求中央各行政機關立即暫停執行。這項權力固然可以說是從立法院「議決國家重要事項」的權力而來，但立法院即便在一般狀況下，也只能透過不信任案來反制行政權，為何四個月的交接期可以讓立法院擴權，有權針對具體的各項重大政策來喊停？ 為何行政權在總統交接期間要受到「憲法所無之限制」？交接期不是「非常時期」，就只是每一個民主國家都會出現的正常政治運作，千萬不要任意擴張「非常時期」的概念。現在的交接期長達四個月是應該縮短，但不要因此反而讓尚未宣誓就職的總統當選人和立法院藉此取得「非常」權力，讓權力分立體制失去平衡，扭曲了立憲主義的精神。
馬總統在四年前為了種種考量，將總統和立委選舉合併同日舉行，造成現今乃至於未來每四年或八年就會出現「交接期間過長」的困境。解決方案不是讓總統當選人或立法院取得超越憲法的「非常」權力，而是應本於憲法忠誠義務，透過政治參與、平等協商和明確的法律規範來縮短交接期間。這是馬總統、也是未來蔡總統可以為台灣作出的貢獻，更是選民交付他們的政治任務：不要製造更多問題，而是要解決問題。
＊作者為中研院法律所副研究員
