觀點投書：公職給付非屬給付行政措施之範圍

給付行政，係指國家對人民所採取之行政補助措施，參照司法院大法官443號解釋理由書，給付行政措施，其受法律規範之密度，較限制人民權益者寬鬆，只要有法定預算加上法定機關權限即足，不以法律或法律授權之命令之依據為必要，不以人民提供對價服務或犧牲為必要，受補助者可以單純享有贈予性質的行政補貼，為國家給予人民財產上的利益。

從人力資本角度觀察，退休給付則是雇主考量受僱者老年經濟安全，基於工作代價產生的延後付款，為薪資總合的一部分，構成契約中一種以提供勞務，交換報酬所產生之債的關係。無論薪資或退休給付，都是公私部門受僱者以對等契約主體性質因勞力或資本的投入所取得，具有財產價值之權利，為憲法第15條所保障，與因單方分配之政府給付行政措施所獲經濟利益有所不同。

近十年來，臺灣政治經常陷於杯葛性的對立鬥爭，公職人員賴以安身立命之給付因定性不明，不幸屢屢捲入預算市場上獵巫性的抵制，會期結束前經常上演表決大戲。至於鎮日道貌岸然義正嚴詞大砍預算的民意代表自己自肥性補助項目繁多，則有9A立委之譏。筆者認為，公職給付無論薪資或退休給付容應無以行政規則給付行政措施辦理之處。未來應確實全面檢討現存各種給付項目，汰蕪存菁，儘速立法通過。說明如下：

一、依憲法宗旨，公職給付為法定主義，屬法律保留事項

憲法第18條規定人民有服公職之權利，係聯結到憲法本文及增修條文內，有關進用前之考試權，以及進用後各種職務上權利義務關係之核心原理，為對人民參政權一種制度性保障之基本權。综諸司法院釋字第42、187、430、455、483、491、575、605、707號等解釋，旨在保障人民有依法令從事公務，暨由此衍生之身分保障、俸給與退休金請求等權利。公職之涵義，凡各級民意代表、中央與地方機關之公務員及其他依法令從事於公務者，皆屬之。

國家所負建構這一系列制度之義務，內容應符合法律保留原則、平等(功績保護)原則及信賴保護原則，俾公職人員國家權力的行使，無所瞻顧，公正超然，不陷入紛爭的漩渦。惟給付行政乃源自憲法本文第15、155條及增修條文第10條，是國家對人民基於社福性、無償性之補助，其係國家對收入於內部之再分配，且因不涉及人民權利剝奪或負擔增加，如獲預算通過，並不以法律或法律授權之命令之依據為必要，自然不符合憲法對於人民服公職權利，認為國家應以具有契約主體性質外部法律關係規範勞力市場購買內容之意旨。

二、給付行政以預算為法源，無法為服公職權利產生原因行為

現行稱為措施性法律之「預算」，參酌釋字391號及520號解釋，以法律係對不特定人（包括政府機關與一般人民）之「權利義務關係」所做之抽象規定，且可無限制的反覆產生規範效力；預算案則係以具體的「數字」記載政府機關維持其正常運作及執行各項施政計畫所需之「經費」。

因此，預算案對人民的權利義務並無任何關係，並無所謂的「外部效力」，為實質的行政行為之一。惟因係經立法院通過，故具有法律的形式。又預算案因係一年一度實施的法律，有別於持續反覆實施的法律，故可稱為「措施性法律」。依學者陳清秀教授關於預算法之基本原理之探討見解，認為預算因此不能導出行政部門對人民支出之義務。在預算中受益之人民，也並未因預算，而創設權利。準此，給付行政既以預算為法源，如此的法源即無法為服公職所涉之權利產生原因行為。凡屬權利內容之給付，因之不宜以給付行政措施加以辦理，始符憲法該項基本權應予法律保留之意旨。

盱衡未來，現行各種以給付行政措施辦理之公職給付，除須儘速全面檢討完成立法外，參酌釋字第542、614號解釋，行政機關訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則之拘束。又參酌釋字第717號解釋陳大法官新民協同意見書，依憲法學理及我國行政程序法大體遵循之理念，人民信賴公權力的作為，信賴利益的產生不一定必須來自完全合法無瑕的法律基礎。故給付內容所規範的對象亦應有信賴保護原則之適用。保護方式包含存續保護，或設過渡條款，或予以補償等，可視信賴的深度廣度衡酌考量，以減輕損害。 （相關報導： 回應公務員組工會 蔡英文：團體協商精神可保留 ｜ 更多文章 ）

＊作者為公職退休人員聯誼暨關懷服務協會理事