觀點投書:政治任命是小事,不願承擔政治責任才是大問題

2018-09-26 06:10

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駐日代表謝長廷謝長廷對燕子颱風在關西機場的台灣旅客疏散之事要他負責,不以為然馬。(陳明仁攝)

駐日代表謝長廷謝長廷對燕子颱風在關西機場的台灣旅客疏散之事要他負責,不以為然馬。(陳明仁攝)

近年來全球氣候漸趨極端,尤其是夏秋之交,強颱和暴雨不斷,除了產生不便外,更讓人蒙受生命和財產的損失。然而,比起天災,更可怕的當然是人禍,還有政治。日前我國駐日本大阪辦事處處長蘇啟誠自殺一事,並沒有隨著他的身故而結束,與此相關的爭鬥反而如同連續颱風般接踵而至,至今仍在延燒。先是有執政黨把蘇處長的自殺怪罪於所謂的「假新聞」,企圖推卸責任。然後是台大政治系的蘇宏達教授在臉書發表了一篇名為「你說,是誰,殺了我們的外交官?」的貼文,引發強大的回響。

他的主要論點是,民進黨上台之後,政治任命了一批像謝長廷這樣的大使。他們有權無責,有功則獨攬,出事就推給事務官,而且經常政治凌駕專業,造成事務官極大的壓力和委屈。他認為,這很有可能就是逼死蘇處長的主因。雖然蘇宏達的貼文不斷被轉發,造成了一定的影響力。不過,他的論述本身有些許瑕疵,而且有的地方講的不夠清楚。所以,各種似是而非,從各方面反擊他的文章很快就出現了。

這些文章有的過於情緒和瑣碎,有的只是為反對而反對,大部分都不值得一顧。但在這其中,最能言之有物,寫得頭頭是道,而且被廣為轉發的,當屬一篇名為「蘇宏達的論點錯在哪裡」的投書文章了。這篇文章的作者針對蘇宏達的貼文內容逐一反駁,他認為,蘇文中所謂的這些政治任命的外交官,其實學經歷和能力等各方面都不輸專業外交官,而且職業與非職業的外交官本來就沒有誰優誰劣的比較問題。更何況,在國民黨執政時期,也不乏政治任命的外交官。針對政治凌駕專業的指控,他認為:「...外交人員在國外就是代表政府……蔡政府時代的外交人員就是辯護蔡政府的政績,這是天經地義的事,完全沒有問題。」他講的這些基本上都對,然而,他沒有提到的是,如果駐外代表辯護不力,或是出了重大差錯危及執政黨的政治利益時,到底要不要負政治責任?

最後,針對「是誰殺了我們的外交官?」的問題,他認為:「整個官僚組織文化是最大的關鍵。然後,在中共推波助瀾以及媒體配合演出與煽動的結果,讓輿論的力量發揮到了極致,這跟我們教育體系長期下來把人們教成不懂得獨立思考的樣子是有直接關聯的。」 換言之,是外交部的官僚文化、各種「巨嬰刁民」提出不合理的要求,以及中共和媒體散播「假新聞」要負最大責任。言下之意是,駐日代表謝長廷不用負責。

政治任命就要承擔政治責任

撇開此文作者的立場和過去的文章不談,他此次對蘇宏達的批評其實有一定的道理。那是因為,外交官是否為政治任命,並非重點。更重要的是能夠捍衛國家的尊嚴和國家利益,維護執政黨的政治立場,以及必要時保護海外僑民和遊客,這應該才是適任與否的標準。退一步講,即使這些都做不到,但如果能夠謹小慎微,按部就班地推動涉外事務,不求有功但求無過,以民進黨目前的執政狀況來看,也算是很不容易了。再退一萬步講,即使真的再怎麼不適任,但如果出了事情能夠勇於面對,負起政治責任,無論道歉或下台,也算是對得起任命他的總統和一起奮鬥的外交人員了。

事實上,蘇宏達的貼文雖然論述不夠嚴謹,沒有把問題講清楚,但他其實已經直指問題的核心,這也是那些批評他的人沒有正面回應,或是刻意閃躲的。那就是,此次蘇啟誠處長自殺,包括其前因和後果,身為政治任命的駐日代表,謝長廷到底要不要負起政治責任? 畢竟,他的表現可能已經對執政黨造成傷害了。

駐外代表該承擔什麼責任?

「蘇宏達的論點錯在哪裡」一文中所提及的官僚文化和民眾的不合理要求,或許部分是事實,但這絕對不是謝長廷可以迴避政治責任的藉口。官僚文化是所有科層組織或多或少都存在的現象,科層運作需要規範和程序。這種對於可控性的追求勢必使科層運作變得制度化、例行化和趨於保守,也就是社會學大師韋伯所分析過的例行化(routinization)。外交工作有其特殊性,稍有不慎,可能會造成國際衝突,或者至少影響到國家形象,損及國家利益。因此需要分層負責、小心控管。況且,有的外館距離遙遠,人員稀少,更是需要強調紀律和可控性,以免出事。如此一來,照章辦事、行事作風漸趨保守,也是可以預期的。官僚作風,當然有歷史或人為的因素,但更多的是制度使然,有其必要性。

至於所謂的「巨嬰刁民」,這的確是一種應該被檢討和改進的心態,但這種現象由來已久,過去歷任的政府即使處理的再不好,也沒聽說居然會逼死一個處長。基層外交人員被官僚體系所限制,以及被日常俗務和民眾不合理的要求所纏身,導致分身乏術、反應較慢,無法應對緊急或特殊的情況,這應該是事實。各辦事處平常都獨立運作,互不管轄,有自己的責任區,這應該也是事實。但這並不是說代表就不重要。相反的,代表的重要性在於,他必須判斷什麼時候是緊急或特殊的情況,如果出錯的話可能造成嚴重後果,所以必須突破例行常規,避開日常瑣事,集中資源優先處理。只有代表才有資格協調各辦事處,組織人力、集中資源,也只有代表能夠下這個政治判斷,以及承擔可能的後果和負政治責任。

當然,如果判斷準確的話,這個光環也通常是他一人獨享。至於如何判斷,判斷的依據是什麼,則牽涉到代表個人的政治考量和對國內政治運作的理解。這需要政治敏感度,更需要政治經驗,這是政治任命的好處。如果能夠以個人的政治資本擺平國內的質疑聲浪,那麼基層外交人員就可以不被政治干擾,能夠專注於涉外事務。簡言之,駐外代表的責任之一,就是判斷情勢,不時介入調整,甚至必要時出面抵擋政治砲火,保護自己的事務官同仁不被波及和影響,而能夠專注於外交工作。

事實上,自上任以來,謝長廷並不吝於做這樣的判斷,他不在乎引發爭議,也不畏懼政治攻擊。即使國內的質疑聲浪再大、政治干擾再多,他都能無動於衷,甚至還親自上陣反擊,教訓民眾和反對者。在今年初,針對是否進口日本「核災食品」的討論,面對諸如「髮夾彎」、「助日代表」的質疑和譏諷,謝長廷不但不為所動,反而心平氣和的教育民眾,他認為:「台灣號稱最尊重貿易自由、號稱最根據科學,但證明事實上是跟著意識形態在走,這樣是非常不好的」。在這件事情上,謝長廷並沒有說錯。批評聲浪所不滿的,主要是民進黨的政策髮夾彎和其高傲態度。但由於謝長廷立場堅定的回擊,相關的攻擊和討論都集中在他身上,並沒有波及任何事務官,而且時間久了也不了了之。

另一個更經典的例子,就是與台灣遊客受困大阪機場差不多同時發生的「台南慰安婦銅像事件」。本來在一個民主國家中,在野黨與執政黨有不同意見,是很正常的事。國民黨在台南設立慰安婦銅像一事,既然不是民進黨的政策,而且也無法限制,那就與駐日代表無關,謝長廷其實不需要主動出面解釋。如果面對日本方面的質疑,他只要表明這不是執政黨的立場,就已經盡到職責,相信日方也能接受。至於國內會怎麼說他,那是另一回事,只能到時再見招拆招了,而這也是他職責的一部份。但謝長廷卻把設立銅像一事,視為是對民進黨甚至是針對他個人的政治攻擊。於是決定主動介入,全力反擊。

他在臉書表示:「台灣內部的中國政黨卻不斷擴大台日的矛盾對立:在台南市主導,設置慰安婦銅像;發起禁止東北食物進口台灣的公民投票,其作用在破壞台日關係,不言而喻」。謝長廷這種充滿政治語言的攻擊,自然也引發類似的回應。國民黨發言人洪孟楷就以「謝長廷嘴臉讓人想到卑躬屈膝的漢奸」、「謝長廷是最低劣不夠格的蔡英文政府官員!」這樣難聽的話來回敬謝長廷。先不論謝長廷以駐日代表的身分,卻主動攻擊在野黨,挑動國內的政治紛爭是否恰當,以及他的政治主張是否能代表台灣的利益。但不可否認的是,謝長廷勇於做政治判斷,敢於積極行動,而且甘冒天下之大不韙捍衛自己立場,在氣勢上就已經壓過那些質疑他的人。至少,他還能夠自己吸收政治砲火,不殃及下屬,不推卸責任,最起碼也還算是負責。

誤判情勢,毫無作為

有了上述的背景之後,謝長廷在遊客受困大阪,以及蘇處長自殺一事的過程中,應該承擔什麼樣的責任,其實已經很清楚了。這是因為,他的表現簡直判若兩人。

首先,當台灣遊客因颱風受困於大阪機場時,從事後來看,他並不覺得這是什麼重要的事,也不認為會造成什麼政治影響。所以他沒有給大阪辦事處明確的指示,也沒有提供足夠的資源,他本人也沒有積極行動或發表談話,因為他低估了這件事的政治性和可能的後果。他的確做了判斷,但卻是誤判。

從經驗上來看,發生任何天災或是緊急情況時,民眾焦躁和不滿的情緒會快速累積,政治反對勢力待機而動,媒體更是高度聚焦,政治人物的言行動見觀瞻。一有不慎,便會演變成公關危機,造成政治傷害。對此,任何政壇老將,都不會掉以輕心,而是會提高警覺。事實上,在不久之前,蔡總統和賴院長才因為輕忽救災和態度傲慢,而被輿論抨擊,國內政治氛圍早就對民進黨不利,謝長廷更應謹慎應對。在涉外事務方面,凡事只要牽涉到中共,就會變的高度敏感和走極端。我國民眾對於政府一向有「高度的期待」,尤其無法忍受輸給中共政府,因而「巨嬰刁民」還會變得更加刁鑽。就算是一個很普通的技術問題,也會上升成非常棘手的政治問題,進而引發國內的政治鬥爭,可以牽連甚廣,過去已經有很多的案例可以佐證,這幾乎已經成為常識了。

另外,國內發生情況時,由於資訊流通和查核的條件比較好,要掌握實情和正確的資訊比較容易。但如果發生在國外,條件不比國內,由於資訊不對稱,加上社群媒體和網路的發達,本來就很容易發生資訊混亂的狀況。如果不想要出現「假新聞」,那麼謝長廷就應該派人掌握現場的狀況,隨時澄清「假消息」並放送正確的訊息。甚至,最好是由謝長廷本人在現場坐鎮,並親自對外說明。如此一來,誰還會相信「假新聞」? 駐日代表處不出面引導,等於是放任各種「假新聞」去主導輿論,這能怪誰? 最後,謝長廷沒有自知之明的是,他身為綠營大老,同時又因為核食進口和慰安婦銅像的問題,早就讓在野黨相當不滿,正準備待機反擊。其爭議言行和高傲的態度,在媒體版面都還尚未消散。謝長廷不積極協助大阪的台灣遊客就算了,卻還在批評國民黨,這不是等於邀請別人來攻擊自己嗎?

稍有政治敏感度的人都會意識到,當這些不利的因素加總在一起時,就會像「九星連珠」般出現加乘效果,即使是像如何協助台灣旅客撤離這樣一個有討論空間、很單純的技術性問題,如果處理不善,很快就會變成非黑即白的棘手政治問題。這些麻煩事都不是謝長廷造成的,也很難根本解決,但卻可以透過事先評估、積極行動和進行控管,將風險和損害降到最低。然而,謝長廷卻做出錯誤判斷,毫無作為,沒有進行危機管理,讓事情變得越來越複雜和棘手。

20180916-駐日代表謝長廷16日在臉書分享一張假造新聞畫面截圖,內容指他稱「就算大阪辦事處死光了我也不辭職」,謝長廷批評,這種做法就是企圖逼人致死的違法行為。(翻攝自謝長廷臉書)
駐日代表謝長廷在臉書分享一張假造新聞畫面截圖,內容指他稱「就算大阪辦事處死光了我也不辭職」,謝長廷批評,這種做法就是企圖逼人致死的違法行為。(翻攝自謝長廷臉書)

缺乏立場,推諉卸責

雖然走錯了第一步,但亡羊補牢、猶未晚矣。如果危機處理得當,不但能夠降低損害,甚至還可扳回一城,保住顏面。至少,蘇處長自殺的悲劇應該就不會發生了。當傳出中共方面有派車前往機場疏散旅客,而我方似乎毫無作為的消息時,無論是否為「假新聞」,謝長廷最大的問題,就是沒有清楚說明駐日代表處關於如何協助台灣遊客撤離的具體立場。如果謝長廷真的認為,要求駐日代表處派車或派人協助撤離,是一項不必要、而且也是不合理的要求,那麼他就應該堅定而且公開的表達出來,不但反駁質疑聲浪,同時也藉機教育民眾。就像他在日本核食進口問題上教訓民眾那樣,他應該告訴台灣人民:「大家要有現代公民的素養,不要像媽寶或刁民,什麼事都要政府幫忙,這樣很不好」。雖然此話一出,他必然會遭到攻擊,但卻替事務官扛住了責任,也就不關蘇處長的事了。至於怎麼面對攻擊,以他過去的「戰績」,應該不構成問題。

反之,如果他認為駐日代表處應該要積極的協助遊客,或者必須和中共一較高下,比看到底誰比較在乎國民。那麼他就應該對大阪代表處有清楚明確的指示,並提供必要的支援,甚至到場坐鎮指揮。同時,也要向外界公布正確的訊息,以正視聽,一方面讓遊客有所依循,二方面也可杜絕「假新聞」,讓有心人士閉嘴。蘇處長接到命令和支援後,只要確實執行,不但無過,搞不好還有機會建功。以蘇處長過去的經歷和風評,應該是駕輕就熟。

然而,謝長廷兩者都沒有做。他一再強調大阪辦事處是外交部任命,「大阪不歸我管」,這其實並不正確。根據《駐外機構組織通則》第 6 條規定,「辦事處館長受我國在駐在國所設大使館、代表處館長之指揮監督」,如果謝長廷真的有所指示,那麼辦事處絕對不敢輕忽。但他一直沒有很清楚的表明立場,大阪辦事處自然也就無所適從。謝長廷為何不反問自己,如果他的辯解可以成立,那麼他這個駐日代表到底有什麼功用?不如直接讓大阪辦事處的處長來兼任駐日代表好了,反正只要離開東京就不歸他管,那誰來做其實都沒差。正是由於他的立場模糊,又推諉卸責,危機處理失敗,不但坐失扳回一城的良機,也讓事情繼續延燒,進而釀成悲劇。

20180914-駐大阪辦事處長蘇啟誠14日被發現在大阪官邸上吊輕生。(圖/取自蘇啟誠臉書)
我駐大阪辦事處長蘇啟誠不堪責難而輕生。(圖/取自蘇啟誠臉書)

不願負責,誤人誤黨

既然第一步和第二步都走錯,這件事情的政治傷害已經造成,而且很難挽回。謝長廷此時唯一能做的,就是如何收拾善後,避免傷害擴及同黨同志和蔡總統。然而,他卻連第三步都沒走好,不但造成蘇處長自殺的悲劇,而且傷害還在擴散。現在,火已經燒到管碧玲女婿和自己的諮議,甚至是民進黨的選情上了。

  事實上,謝長廷和民進黨一直強調那些對他們不利的負面消息都是「假新聞」(雖然並不完全是),這就代表他們判斷所有的批評都是刻意針對謝長廷和執政黨的政治攻擊。既然是政治攻擊,自然不在乎真假,那麼就與辦事處的作為無關,處分事務官不但無濟於事,還會火上澆油。化解攻擊的方法只有兩個,要嘛就發動政治鬥爭,逼迫對方停止攻擊。這個是民進黨擅長的方法,但以他們目前低迷的執政氣勢,不但無法讓對手就範,反而還會讓自己更加孤立。另一個方法,也是過去馬政府常用的,就是政務官道歉,甚至是下台負責。這是政務官負起政治責任最不得已,但也是最有效的方式。通常只要做到這一步,所有的批評和攻擊都會暫時停止,執政黨可以止血,而事務官也不會受到波及。

然而,民進黨既不敢發動政治鬥爭,而謝長廷也不願意負起政治責任,道歉或下台。他們還是想用外交部內部的人事調動,間接的讓蘇處長扛責任,同時也間接的幫助謝長廷擺脫責任。這也是為何會有一封據說是大阪辦事處向外交部遞交的檢討報告流出,文中不但出現蘇啟誠自我檢討、承認錯誤的內容,外交部甚至已經召開檢討會,並原定在15日,駐日本6個辦事處要到大阪辦事處召開檢討會。可以合理推測,蘇處長可能就是承受了極大的委屈和壓力,所以才會選擇輕生。

試想,一位身經百戰的外交老將會因鄉民的酸言酸語、遊客的無度索求或是長官的刻薄批評,就難以釋懷嗎?這些事情對他來講應都是習以為常的。這樣一位盡忠職守且有口皆碑的外交官,可能跨不過的心理障礙和羞辱門檻,是他到職才一個月,就因「怠忽職守」遭調回本部,一輩子的奉獻所建立的名譽,都付諸東流。然而,了解駐外形勢的外交部長官或專業外交官,會認為他怠忽職守嗎?可能性很低。所以,是誰有政治能力、有政治需要(但是沒有專業常識),會想把他調走,作為對外界的交代呢?

不過,他們唯一失算的,是蘇啟誠的榮譽感和自尊心。畢竟,民進黨執政以來,面對批評和指責的方式,就是出來講講「幹話」,然後置之不理,等到風頭過了之後,又繼續我行我素。在這樣的執政風格之下,榮譽感當然是稀缺資源,他們無從體會,也無法感同身受,自然也無法預測蘇處長的可能反應。這是蘇處長個人的悲劇,也是國家的損失。

在普通的政府單位,一般而言,只要有下屬自殺,無論原因為何,其直屬長官大多都會受到責難或處分。光是對僚屬的心理狀況欠缺了解這一點,就足以證明其領導能力有問題。然而,那個連續走錯三步,間接造成蘇處長輕生,真正應該承擔政治責任的人,卻還沒有自知之明,繼續在那裏誤人誤黨誤國,甚至還反問媒體:「我到底要擔什麼責任?」這或許才是這起事件中最讓人感到悲哀的地方。

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