民國107年在政黨輪替後，行政院推出了「金融發展行動方案」，針對銀行業、證券業、保險業及金融科技業各提出了一項改革目標及四項執行策略，以提升我國金融業的競爭力，並呼應其宣示「財經內閣」、「改革內閣」的決心。
針對銀行業的改革目標，「金融發展行動方案」中提出的是「擴大金融機構規模、打造國際化理財平台」，四大策略則是：一、金融聯合產業，促進經濟發展；二、引資攬才，建構國際理財平台；三、增加國際金融網絡，攜手台商開拓市場；四、增加整併誘因並鼓勵創新，提升金融競爭力。遺憾的是，過去八年期間，金融整併乏善可陳、不見成果。現在民進黨再度執政，希望政府徹底檢討不見成效的原因。
作者以為，「擴大金融機構規模」的四大策略中，第四點「增加整併誘因」是最直接的策略。以下謹針對「增加整併誘因」金管會提出的修法內容提出評論。
首先讓我們來看一份數據。根據金管會網站公布的資料，自107年至112年間，金融機構的併購案件總共只有3件，台新金控併購保德信人壽、富邦金控合併日盛金控以及花旗銀行退出消費金融市場，將部份業務賣給星展銀行。執政八年，整併只有三件，其中一件還是外商銀行出售部分業務而已。為何金融機構不進行整併，連競爭力不足的八大公股行庫都不進行，原因固然涉及經營策略、政治因素、政策不確定性、法令障礙、商業環境、員工安排困難等等，做為金融主管機關的金管會，則應該檢討其中整併的法令障礙。
107年行政院提出「金融發展行動方案」時，曾明確宣示，為擴大金融機構規模，將由金融業主管機關研議修正「金融控股公司投資管理辦法」，以增加整併誘因。金管會配合行政院政策，於107年11月28日修訂「金融控股公司投資管理辦法」。以下就相關修訂是否符合整併誘因之需求，提出三點分析。
首先，整併時的投資門檻。金管會對金融控股公司首次投資其他金融控股公司、銀行、保險公司及證券商之持股比率，由「控制性持股」修訂為已發行有表決權股份總數超過百分之十，即可進行（第2條第1項第8款）。本項修訂雖然放寬了金控公司因併購其他金融機構首次投資的比例，然而，金管會於民國94年成立之初，就已經參考各主要國家的規定，將金控公司因併購其他金融機構首次投資的比例定為被投資事業的百分之五（當時法規名稱為「金融控股公司依金融控股公司法申請轉投資審核原則」），十三年後金管會將併購時首次投資的標準修訂為百分之十，看不太出來本項修訂有真正增加整併的誘因。
讓我們略微回顧一下相關法令修訂。94年金管會為提升金融機構的競爭力，鬆綁台灣長期以來對金融機構整併嚴格的管制，訂出與國際接軌的「金融控股公司依金融控股公司法申請轉投資審核原則」，法規鬆綁後，果真創造了金融機構整併的氛圍。例如國泰金控併購第七商業銀行、新光金控併購誠泰商銀、永豐金控併購台北國際商銀、新光金控併購元富證券等，加上主管機關有效接管及出售問題金融機構，至97年底，本國銀行家數從高峰的53家降為37家，徹底改善了我國金融機構的體質，並證明接軌國際的併購法令和機制在我國能夠順暢運作，這些商機也帶來國際投資銀行人才匯集台灣。
遺憾的是，後來因為「二次金改」爆發最高層峰藉勢收賄，導致著重以併購為手段、提升金融機構競爭力的「二次金改」被汙名化，因而在106年政黨輪替後宣告終結。在馬政府時代，金管會重新要求金控公司併購金融機構必須一次到位取得控制性持股，回復到財政部時代的法規。其實該項修法與相關弊案毫無關聯，但政治的手伸進金融監理，摧毀了金融整併的契機，自此金融整併在馬政府時代完全停頓、一事無成。
其次，金管會107年於修訂「金融控股公司投資管理辦法」時，對於金控公司投資金控公司、銀行、保險公司及證券商，設定了一項新的要求，就是除符合金管會規定的例外情形外，併購方須取得被投資事業董事會未反對被投資之決議、或與被投資事業之內部人或關係人就本次股份取得簽訂相關協議或約定，始得併購。簡單的說，就是原則上被併購方必須同意被併購，整併才能進行。設定此原則，不僅並非增加整併誘因，反而不利整併氛圍的創造。
再者，「金融控股公司投資管理辦法」規定：「金融控股公司之投資行為，其被投資事業屬公開發行公司者，應自核准之日起三個月內依公開收購相關規定進行股份收購一次購足」。也就是說，金控公司併購其他金控公司、銀行、保險公司或證券商百分之十以上股份時，僅能以公開收購的方式進行，形成了另一種法律障礙。
然而依照證券交易法及其子法「公開收購公開發行公司有價證券管理辦法」之規定，任何人單獨或與他人共同預定於五十日內取得公開發行公司已發行股份總額百分之二十以上股份時，才需要強制適用公開收購的方式。此外，「公開收購公開發行公司有價證券管理辦法」也規定：符合以下條件者，不適用前項應採公開收購之規定：
「一、與特定關係人間進行股份轉讓。二、依臺灣證券交易所股份有限公司受託辦理上市證券拍賣辦法取得股份。三、依臺灣證券交易所股份有限公司辦理上市證券標購辦法或依財團法人中華民國證券櫃檯買賣中心辦理上櫃證券標購辦法取得股份。四、依本法第二十二條之二第一項第三款規定取得股份。五、依公司法第一百五十六條之三規定，以發行新股作為受讓其他公開發行公司股份之對價。六、依企業併購法辦理股份轉換，取得其他公開發行公司之股份。七、其他符合本會規定。」
據此，公開收購本有諸多例外的規定，例如向符合主管機關所定條件之特定人購買股份時，並不需要以公開收購程序進行投資。更遑論，「金融控股公司投資管理辦法」的性質是行政機關制訂之行政命令，依法並不能超過立法院制定的證券交易法，故其正當性值得檢討。金管會限定必須用公開收購的方式做投資，原意當然是希望保護小股東都有機會賣股票，但是保護資本市場的小股東是證券交易法層面的問題，應該可以依照證券交易法之規範行之即可，無須另外對金融業設限。
過去十六年來歷經政黨輪替及無數內閣的交替，無論何人執政，都希望提升金融機構的競爭力，107年行政院也明確推出「金融發展行動方案」，訂下了「擴大金融機構規模」的目標，並以金融整併為策略之一，然而關鍵法令「金融控股公司投資管理辦法」的相關重要規定卻沒有創造整併誘因，因此建議新政府應重新做出檢討與修正，借鏡國際併購實務、證券交易法及企業併購法，對金融整併相關的法令與監理做出符合「增加整併誘因」的正向調整，或至少消除上開「反誘因」的法令障礙。
（作者鄧婉伶律師為協合國際法律事務所律師）
