大選已過，再仔細閱讀選舉公報各正副總統候選人的政見欄，關於農業議題，賴蕭寫在「均衡台灣、在地希望」分項下：「完善農民福利體系，確保糧食安全，提高農民收入，促進農村再生」；侯康寫在「經濟民生」分項下：「調高老農津貼，逐年調整到每月一萬元」。三黨候選人在平日的競選活動中，偶有觸及農業議題，但不多。
回顧大選的農業政見
生產性農業的最大困境在於務農人口有高齡化趨勢、農戶耕地平均面積狹小、農產佔GDP比值低、外銷佔比亦小且為逆差。農戶與全國家戶平均所得相比，約僅佔七到八成。檢視藍綠兩黨政見，大抵還是以灑幣發錢為主軸，接近福利政策而非產業政策，實非長治久安之道。
蔡政府過去曾一度變通語句包裝上述的農業困境，把傳統認知的「生產型農業」定義，改為「新價值鏈農業」，將後端的餐飲等相關產業之經濟統計一併納入，得到「農食鏈生產毛額」佔GDP6.9%的高值（實則僅有1.4%）。仔細檢視即知：上小館吃一碗蛋炒飯，雞蛋可能來自巴西、米穀也許是泰國的？高檔自助餐，檯面更有印度米、日本米，何能計算在本地農產的貢獻之下？
應坦誠面對農業問題：農戶所得來自實際務農的收入佔比極低，高佔比的是來自副業兼職或政府補助，及家庭成員其他薪資所得。因此，若老是以「調高老農津貼」的福利手段拉抬農民所得，那一點點「難發財、餓不死」的雞肋津貼，只會使農民越發依賴政府。中研院去年三月提出的《農業政策建議書2.0》，亦指出政府長年不斷提出「殘補式政策」只會加深農民對政府各項補貼補助補救的依賴，阻礙農業轉型，遲滯離農。
離農是救農的手段。
小農人口佔比太高
離農？是的！當前農業問題關鍵在於我國的小農人口過多，稀釋了農務所得回報；小農的「小」，指的是務農經營田畝面積小、產量和價值小。行政院的國情簡介亦自承我國農業「屬於小農經營形態，農業經營主體多屬兼業農，生產成本偏高，較不具國際競爭力。」
實例如去年底朝野熱議的稻米公糧收購價，有立委參選人函文各黨總統候選人及立法委員候選人，爭取連署支持「公糧收購價格每公斤提高6元，並增加收購數量」。其實稻米保價收購是違反WTO農業協定的禁止補貼條款，鄰近的日韓等國都已取消，以「對農戶直接給付」取代「對米穀保價收購」。前者是對地直接補貼，後者是對稻米產量保價收購。
我國自2017年也改為採行稻農直接給付與保價收購並行的雙軌制，起初看似不錯，但正因雙軌併存，農民繳交的公糧初減後增。監察院2013、2020年兩度糾正農委會，指責『公糧庫存量大幅提高，該會未積極制訂有效去化新增公糧之措施，又因公糧移動不易，致倉容緊迫，部分新收購公糧僅能存放在情況欠佳的倉庫，嚴重影響公糧品質』。然近年來公倉存量屢增未減，迄至去年七月，公倉及民間存糧已夠全民食用十三個月之多，而行政院訂定的安全存量僅為三個月而已。爆倉的米穀難以去化，最後淪為堆肥或飼料，浪費公帑有如此者。更深的影響乃是綑綁了稻農、綑綁了農地。
稻作面積減少是長期趨勢
稻米在日本近代政治史上，有近似宗教般的不可侵犯之神聖感；稻農，常被認為是自民黨的鐵桿支持者。然隨著國民老化及飲食西化，與廿年前相比，日人平均米穀消費量少了兩成；以卡洛里計，少了一成。雪上加霜的是飲用清酒（米為原料）量，也較1970年代少了三成，因為年輕人轉向飲用啤酒（麥為原料）。基於此，就不難理解日本2021年的全國耕地總面積，怎會比1962年減少了三成之多。
台灣的趨勢演變與日本類似；2022年每人每年食肉量 87.5 公斤，首度超越稻榖整體消費量的87.4公斤，且個人每年直接食米量降至 42.98 公斤，創歷史新低紀錄。2011年9月，馬英九總統競選連任期間下鄉訪視，呼籲國民多吃米飯：『既可幫助農民又能掌握更多自主糧食』，同年一月，馬總統也在國民黨中常會上引述時任農委會主委陳武雄的話：『全民只要多吃一口飯，就可以減少五千公頃的休耕農地』，更說出『愛台灣就要愛吃米』的申論。那麼，在政治人物的眼裡，吃日本越光米也是不愛台灣了？有哪位政客敢這樣點名日本米嗎？
深度回顧：國人在1984年，每人每年稻米的平均消費量是小麥（麵粉）的四倍有餘，到了2022年兩者幾乎拉平，而小麥消費量緩增不到兩倍，是稻米的消費遽降一半，整體就是碳水化合物的直接食用量減少，呼應前面說的肉食量遽增現象。
如果米飯食用量減少是長期的大趨勢，執政者的施政眼光應非呼籲、推銷「多吃一口飯」，而是因勢利導，以合理的優厚離農誘因減少稻田耕作面積。畢竟稻田乃本地持續耕種面積最廣的作物（約23萬公頃佔全台耕地三成），而稻田灌溉用水消耗生產性農業用水總量六成以上。無怪每逢乾旱，討論停灌休耕的就是指稻田。
農地適度解編釋出不是新構想
1990年公佈的《農業發展條例》修正案，訂定可依「農地釋出方案」－『提供適量農地供非農業部門使用，以因應經濟發展之需』。據此原則，1993時任省府農林廳長的邱茂英先生提及盤點全台約可釋出十六萬公頃農地。1998農委會主委彭作奎演講中也透露『長期約有十六萬公頃農地，可以移轉作非農業使用』。顯然，農政官員知道適當釋出農地，對於糧食安全供應不產生負面影響，且能回應非農領域的產業發展需求，解決「缺地」之苦。然而，2016年公佈、2020再修正的《全國國土計畫法》，農地總面積卻是擴增到81萬公頃。《國土計畫法》第38條更是對農地的違法違規利用行為設下新台幣100萬至500萬罰鍰的重罰條款。農政機關的本位主義保守心態實令人感嘆。
可能多數民眾的心態也是主張維持農地，看見新聞報導農地有違章工廠就義憤填膺！再加上文青及文老不時跳出發言敲邊鼓，更是覺得工廠老闆十惡不赦，是「毀農」。你想過嗎？你的態度也許是受網軍和側翼帶風向的影響。今年中央政府預算案中，「媒體政策及業務宣導」經費比去年增加，而農業部就獨佔1億6,992萬元，佔總額的百分之八，是各部會最高。
我們真的需要這麼廣大面積的農地？是不是被網軍洗腦了？
社宅用地難求
「社宅推動聯盟」曾估算，依照既有的弱勢族群（含身心障礙者）和一般民眾可申購社宅的配比，整體需求至少需興建60萬社宅。蔡英文總統只提出「八年興建廿萬戶社宅」承諾，在野黨批評已經跳票。深層原因為何？
營建署官員曾指出興建社宅的瓶頸在於取得土地，各縣市政府都是把目光投射在國防部、財政部及各種國營事業的閒置土地，公文來往、會商討論，絞盡腦汁想取得社宅興建基地。據內政部統計：截至2023年十一月底柯文哲市長離任前，台北市已蓋好社宅10,164戶，加上興建中、已開標、規畫中戶數，合計共20,059戶，已是全台社宅興辦進度最快縣市，但蔣市府的都發局長王玉芬坦言，北市公有土地資源非常稀缺，『容易蓋的地，早被盤點走了。財政局能盤點出來的公有土地幾乎都是零碎地，就規模成本根本沒辦法蓋社宅。』
因高房價壓力而有興建社宅及平價住宅的地區，當以六都加新竹縣市為主，又以雙北的壓力最大。目前在都市計畫區範圍仍有十萬公頃的「農地」，這些土地過去在《區域計畫法》管轄下，為保障城市發展規劃，被視為潛在建築及道路預備用地。但在《國土計畫法》草案被悄悄歸類為「農業發展地區」的第五類（農5），暗示仍可能留為農用，不得變更地目。
可否考慮釋出都會區附近的閒置農地，為興建社宅覓地困境解套？
可能農民的心意與你不同
農民真的希望自己的土地被歸類為「農業發展地區」嗎？
尷尬的是中央政府在《國土計畫法》架構下希望保留的農地有81萬公頃，而彙整各縣市呈送自行規劃計畫草案僅有62萬公頃，落差明顯是地方政府不願意保留那麼多農地。
以屏東縣為例：雖為農業大縣，但縣府2020年自行研擬上繳的國土計畫草案中，屬於優良生產區位的農業發展地區第一類（農1）僅劃設4,438公頃，主要為台糖公有土地，「宜維護農地面積」掛零，「都市計畫農業區」（農5）未列。其他則大多列為第二類（農2），共計62,077公頃。縣府官員解釋這並非「棄農」，而是因為在草案規劃過程中，接到許多民意陳情，為了反映民意而做的調整。（見附圖）
按：《國土計畫法》國土功能分區下的農業發展地區，是依據不同區域的農地生產資源條件分為五類，主要的是「第一類（農1）：具優良農業生產環境、維持糧食安全功能或曾經投資建設重大農業改良設施之地區。第二類（農2）：具良好農業生產環境、糧食生產功能，為促進農業發展多元化之地區。」「農1」的規定最嚴格，僅限農作物產銷利用，一旦功能分區圖劃定，農地就無法再變更地目為建地，這可能是為何屏東縣府限縮「農1」土地面積的考量。但整體而言是不是頗為諷刺？但也真的是反映了「民意」！
檢視喧囂一時的農地種電爭議：屏東縣府在早在 2018 年即提出光電開發專案，行政院也核定通過，將縣內東港、林邊、佳冬、枋寮四鄉鎮劃為光電特區，農地陸續變更為「離農種電」區。枋寮鄉土地面積 5,800 公頃，農牧用地約 3,700 公頃，已有 709 公頃（約20%）變更為光電用地。由於不受禁止兩公頃以下農地變更種電的法規限制，光電板零星散布田間，輿論質疑這是農地破碎化。
我不跟風向譴責農地種電，而是主張如果種電的效益－從地主到社會整體－經過審慎評估都大於農耕，就應爽快解編地目，不要再癡心妄想「農電共生」！同樣的，一塊土地如果用來蓋社宅，是不是比種水稻的效益更大？也可以平心靜氣評估一下。
我希望賴清德副總統仔細想想他的「幸福農業」主張，如何達成農民即全體國民的雙贏？也許《國土計畫法》還有再斟酌的空間。如同屏東縣府說的，這不是棄農，是反映民意。
＊作者自興大農資院退休、文藝作家、柯P農業國政顧問
