讀者一定聽過兩個四字成語－「小家碧玉」及「大家閨秀」，兩個詞中的「碧玉」及「閨秀」都是古代形容待字閨中未出嫁的女孩子。「小家」在教育部重編國語辭典修訂本中的解釋乃是「平常人家的女兒」，而「大家」自然就是反義，乃豪門名媛。總之，兩家女兒都好，「小家碧玉」可能熟稔烹煮羹湯、針線縫補；「大家閨秀」則是琴棋書畫，可能也像《臥虎藏龍》裡玉嬌龍，亦通拳腳刀劍。
「碧玉」或「閨秀」都很美好，問題出在「小」或「大」。那麼，咱們台灣生產性農業是「小家碧玉」抑或「大家閨秀」呢？這就是當前農業發展方向的十字路！
台灣的農政機關、農科學者，乃至1450農運文青，一方面常把本土農產品講的好棒棒，以農業大國自栩。可是偶遇天災（颱風、病蟲害）或人禍（大陸禁運），就又嚷著要保護農民。即使某年風調雨順，蔬果大豐收而導致市價崩盤，也是吶喊支持本土農業，政府機關、企業界、平民百姓連阿兵哥都得猛吃香蕉。
這是相當矛盾的現象。如果本土農業這麼強，怎麼至今仍然禁不起一場豪雨，導致高麗菜一顆五百元天價？甚至－怎麼會連雞蛋也不夠，須從澳洲空運一顆32元的金蛋呢？而北京一喊停，龍虎斑就無處可銷！這種種現象夠奇怪了吧？
除了生產量起伏不定，還有農產品質的食安困擾，新聞經常報導「毒蔬果」流竄全台攤商、賣場、火鍋店，三軍總醫院營養部抽驗的「菠菜」也有農藥超標。義美董事長高志明近日說：『台灣一天要吃掉2,200萬顆雞蛋，但完全合規、安全的雞蛋佔比卻很低，因為從雞農養雞開始，圈養或放山的雞蛋品質又不一樣，義美經常要為好蛋傷腦筋。』
前一陣缺蛋危機時，「巴西蛋」成為過期食品的標籤，民眾聞之色變。其實，巴西是真正的農牧業大國，農產品年出口值390億美元，占出口總額的四成；而我們台灣在2022年農產品出口僅有52.27億美元，2023上半年更是降到23.9億美元，出口連年衰退，進口農產品逐年增加， 2022年的逆差高達150億美元。農業部宣傳說已降低銷往大陸農產品的數額，只佔農產品出口總值的12.9%，美國成為我國最大農產品輸出對象(17.5%)，實則這只是比例的調整，因為輸美金額也是微幅下降－且美國仍是我農產貿易的逆差對象國。日本，這個外長吳釗燮口裡的「大哥哥」鄰國，台灣每有農產品裝箱輸日，地方到中央官員總是會在貨櫃前舉行儀式慶祝；東京年度食品展，台灣的一些縣市首長不放過隨團出國參展的機會，尷尬的現實卻是近年農產品輸日金額也是衰退的。
如果巴西農業是「大家閨秀」，咱台灣可能連「小家碧玉」也稱不上了。
其實一個姑娘即使粗布衫、不施脂粉，也有「小家碧玉」乾淨清秀之美，就怕東施效顰，刻意穿金戴玉模仿「大家閨秀」。而這正是台灣農業的現況窘相。
戰備儲糧爆倉
台灣種植最廣泛的農作物就是稻米，一年約可收穫124萬公噸稻米，民眾全年消費至多約100萬公噸，且是逐年遞減。政府長年實施公糧收購，行政院2006年訂定的《國內稻米安全存量標準》是『三個月稻米消費量之安全存量』，也就是30、40萬公噸左右，而截至2023年7月底，國內稻米存量約131.3萬公噸糙米(公糧75.3萬公噸，民間庫存56萬公噸)，足供全體國人食用超過13個月。
公倉儲存的保價收購稻米，最後過期不得不低價釋出做為飼料或堆肥，買高賣低。為什麼我們會高價收購農民上繳的稻米，最後又低價拋售呢？無非就是打腫臉充胖子，強作「農產大國」狀(大家閨秀)！
以2023年12月為例：台灣梗稻(蓬萊米)市場零售價，每公斤約在40至50元新台幣；同期越南白米是9元至17元、泰國約在27至70元、美國零售價則在21元至57元。對比之下，台灣本地稻米雖無不當暴利，卻也欠缺國際競爭力。當初加入WTO，美國早就看出我們農產業的虛胖體質，在談判磋商時就要求我們每年必須開放輸入一定數額的海外稻米。的確，美國才是農產大國，他們的稻作平均來說，每公頃比台灣多出一千公斤左右的產量。這當中有地理環境適宜、農戶平均田畝面積大、農耕技術先進、產銷能力強等等的優勢條件。
補貼種稻是利不及費
國人米食消費量逐年遞減，平均每人每年白米消費量，2021年不及1981年的五成。再加上戰備存糧已然爆倉，稻米是過剩而非不足，理應不存恐慌心理。國內米價過去縱有些許波動，未見消費者如搶購雞蛋和衛生紙一樣的擔心買不到米而瘋狂囤積。不是嗎？
在這個局面下，世界少有的公糧收購制度在台實施已近半世紀，稻米產業保護這麼久，仍然沒有國際競爭力。2020年監察院就針對公糧爆倉糾正過農委會。三年來未見改善，反而累積存量遞增。農政官員何其怠惰，不思改進？而消費者又何其愚昧，不明不白地任憑稅金如此糟蹋！
稻米在台灣的持續耕種面積約為23萬公頃，占全部耕作農地的三分之一，它也是消耗水資源最多的作物，灌溉用水約佔生產性農業用水總量的六成以上。因此，如果我們能有計畫地縮減國內稻米產量，除了降低收購公糧及各種農務補貼的公帑支出，還可節省珍稀的水資源，更可釋出農地。這是相當大的外部性正向效益。
如何能夠縮減稻米產量？首先應是審慎評估各種名堂的補貼政策，2013年的《紐約時報》專文報導：政府補貼農民購置灌溉節水器材，反而增加用水量，不是減少。從懷俄明州到德州，地下水位沉降了150英呎，與1950年代相比，約降低15%到75%，因為農民獲得補貼機會，更有誘因想要種植；說是節水器材，灌溉更為理直氣壯。
2000年，澳洲的外貿部資深農業顧問來台出席WTO研討會，她說：『現在許多國家還有國內補貼，我們不能接受，因為更多人會因為這些補貼受苦。』她的意思是說雖然已開發國家表面上開放農產品市場，卻透過補貼國內農民的手段，排擠了原本有勞力低廉優勢的第三世界國家農產品，打擊了他國的農民。講的就是我們吧？
2018年，美國智庫「納稅人的常識」發佈研究報告，直指農業補貼浪費水資源：『因為農業補貼大部分是綁定種植面積，它可以影響農場經營以及鼓勵農民為華府耕種，而非為市場耕種。』意思是說既然有補貼，農民樂得「收費種田」，不管市場胃納有多大，造成產銷失衡，也浪費了水資源。這幾乎就是台灣邯鄲學步的同樣寫照。
在台灣，如果再提高公糧收購價格，等於是告訴農民：政府想要你種田、希望你種更多。從政者有沒有想到這一點呢？看來是令人失望的。侯友宜市長在多次競選造勢活動中都宣示要再調高公糧收購價，第二場公辦政見發表會中，更是再度強調。朝野立委也在12月最後會期中，紛紛提案要求農業部提高收購價格。這只是看準農民做政策買票的福利手段，並未真正替農民設想更好的產業政策，更未兼顧廣大消費者的權益及政府財政紀律。
侯友宜提出的調高公糧收購價的選舉政見，即使一向自我標榜「保護農民、愛護農民」的農政官員也無法認同了，農糧署署長胡忠一說，如果公糧收購每公斤增加新台幣3元、烘乾費再補助2元，就會引導農民『大家拚命種，增加三萬、四萬公頃面積的產量，誘因一出來，本來在轉雜糧的農民又跑過去種水稻，這樣不好』。
是的，農政單位自2021年起就開始推動「農地稻作四選三」政策，亦即鼓勵稻農在連續兩年四期耕作中，至少選擇一期轉種雜糧作物或休耕，目的也是為了調降稻作面積。2022年稻作總面積較過去五年均值減少約三萬公頃，一旦提高公糧收購價，豈不又恢復種稻？稻米若增產，農民未必獲利，因為糧商會壓低收購價；若要增加政府收購公糧數量且保價不變甚或提高，損失的還是納稅人的錢，2023年預訂將以近百億元預算收購。
失去原意的糧食平準基金
保價收購稻米的政策始自1973年以色列與阿拉伯國家爆發「贖罪日戰爭」，引爆第一次全球石油危機，後續國內糧價暴漲，為保護糧食生產，行政院於1974年核撥特別預算30億元新台幣，設立「糧食平準基金」，以前一年稻農生產耕作推估成本再加兩成利潤，定為保證價格收購農民稻穀。公糧收購政策也經過幾番輪迴演變，初期是無限量收購，農民繳多少稻穀，政府就收購多少。後期改為每公頃定量收購。再後來往往因稻穀豐收，農民及民代每期均要求再增加收購「餘糧」。如此，確實有激發農民種稻意願，穩定主食供應無虞。
按：「平準基金」理念始自漢武帝，北宋王安石仿效，在開封及其他大城設置「市易司(務)」，《宋史》食貨篇記載：「使審知市物之價，賤則增價市之，貴則損價鬻之，因收餘息，以給公上。」物價平穩時收購商販滯銷的貨物及農民稻穀，市場缺貨緊俏時再賣出。朝廷除了穩定物價，也能在一買一賣之間賺取些許差額利潤。
我們都知道王安石的變法最後是失敗的，台灣呢？每兩年就有一次中央或地方的選舉交叉進行，選票民主制度下的政治人物，固然支持市價低迷時以較高的保證價收購稻穀；市價高漲時卻鮮有同意釋出低價公糧平抑米價，失去米價「平準」的原始用意。長期以來政府收購價多高於市價，以致基金連年虧損(美名為「短絀」)近千億元，均以基金的名義向銀行借貸支應。同時，保價收購米穀，也使得稻米生產佔全台農作物的收成的四、五成之多，釀成如今公糧爆倉的窘境。也造成我們的生產性農業品項過於偏狹，集中在稻米，不夠多樣化。
台灣農產業偏重稻米其來有自，國府在大陸時代末期的國共戰爭慘敗，部分原因可歸因於無法控制物價飛漲，大米是其主因。王丰先生的書中轉載民國36年1月5日蔣經國致函父親蔣介石：
『敬稟者：南京米價連日上漲，每擔價格已近一百二十萬圓(指舊法幣)，兒曾派學生八人，赴中華門一帶調查貧民生活狀況。據報，一般人心確因米價高漲而惶惶不安，且有因米貴而受餓者，此事對首都之民心影響甚大。請 大人即令糧食部設法抑平糧價…』。
民國37年8月國府進行幣制改革，以金圓券取代法幣，徵收人民保有的黃金外幣，同時管制物價。當時的行政院長宋子文是上海聖約翰大學畢業生，留學美國哈佛大學，主修經濟學專業。宋篤信貨幣理論，認為管制金融即可穩定幣值、避免通膨。共黨解放區內主管經濟的是陳雲，幼時家貧，小學也未唸完，自然不懂什麼凱因斯。陳雲堅信只要掌握「兩白一黑」(白米、白紗、木炭)物資供應無缺，民生自然無虞。最後的結果我們都知道了，金圓券實施未及一年即崩盤。先父當時是國軍軍官，他說在南京的麵店用餐，牆上小黑板寫著各式麵點價格，吃一碗麵的中間，老闆進出幾次擦黑板改寫價格，並安撫顧客說已經點餐的人價錢不變。
是否這種「十年怕井繩」的恐慌心態作祟，導致國府來台後緊抓稻米產銷？後續執政的民進黨也蕭規曹隨。
在台灣，休耕稻田農民也能拿補助，因為政府知道「倉滿為患」的頭疼問題。此外，近三年沒有颱風直接襲台造成水情吃緊也是原因，嘉南平原約兩萬公頃農地最近連續三年只
有單期稻作，甚至停耕，政府發出的停灌補助金每公頃近10萬元，是廿年來最高金額紀錄；稻田休耕停灌，固然節省了水資源，卻也額外支出公帑20億元。而且，暫時停灌的農地未來若要復耕，休耕期間仍需雇工除草整地，是完全沒有實質收益的開銷。這一切，都只是因為農政官員執迷不悟的認定必須保有農地，維持農業大國的表象。
綜合而言：我國農政主事者好此不疲的補貼政策手段，也有違背當初加入WTO時的承諾：
1992年准許進口的農產品項目平均關稅為20.6%，我國承諾分年調降至12.0%；43類農產品同意除稻米採取配額的限量開放進口，小麥粉與雜穀粉開放自由進口，其餘40類均同意採取關稅配額等方式進口。
而依據WTO農業協定的要求，各會員國應削減對農產品或其生產要素的各種形式的補貼、補助。上述我國對稻米的保價公糧收購，以及稻田休耕或轉作的補助，不論官方有何辯解說詞，嚴格說都是違背WTO入會承諾的精神。我們也錯過了藉助進口來調整國內農業鐵質的契機。
需要保留多少「農地」
台灣究竟需要保留多少的「農地」？其實在國內現行法規中，並沒有「農地」的嚴謹法令用語定義。基本上都是「一群人」開會指定某個地區為農地，當然也可以「另一群人」再開一次會議解編釋出土地。因此，實無須對「農地」抱有神聖不可侵犯的尊崇。
下表是四百年來台灣農田面積的增減趨勢，先是由少而激增，再進入緩慢減少的階段，反映的變遷走向就是從農業社會進入工業社會的過程，畢竟如今農業產值僅佔國內生產毛額1.39%的極低比例(2022年)。
2016年，曾任台灣省副省長及考試院副院長的吳容明先生，闡述國土計畫的立法背景：『自由貿易的陸續簽訂、國內市場逐步對外開放，面對全球化與國際競爭，農業生產用地在維持糧食安全、生態保育與經濟發展等各方面需求下，面臨釋出與維護的雙重壓力…，從單一部門立場思考進行空間規劃，絕對無法滿足國內經濟及社會文化發展需求。』
2018年《全國國土計畫法》草案公佈，內政部統計各縣市劃設的「農業發展地區」內的四種農地總面積為74萬公頃，再加上「國土保育地區」內農牧用地，預計將達到比現況還要多的82萬公頃農地。給人的感覺是彷彿仍係『從單一(農業)部門立場思考』。
國土計畫依預訂時程在2025年四月實施，農地就不得再變更地目改做他用，但各縣市國土計畫必須先自行審查和公告，因此地方政府規劃時相當的「別有用心」，例如將位於山坡的水利地也納入農地面積充數，反而是真正的農地被有心人士及時變更地目，例如立委陳明文就在2021年夏天以妻子名義收購嘉義縣朴子「特定農業區」的農牧用地，然後再申請將「特農用地」變更為「特定目的事業用地」，隨即成立「安福冷鏈」公司，籌畫興建近萬坪廠房。嘉義縣政府與農委會都無異議同意、通過，也就是「合法」。
柯文哲與他人合資在新竹購買的「農地」停車場，據查早已納入《擬定新竹市都市計畫（頭前溪沿岸地區）主要計畫案》，附近的「跨頭前溪道路」也已被列為國家重大建設。換言之，那塊地在新竹市府的長遠規劃，並沒有打算做農耕使用。仔細想想：以竹科工業園區為主要就業的地方，一塊地是種水稻好呢？還是做「其他用途」較好？
2021年三月，台北市關渡平原地區35位里長連署，要求柯市府加速推動關渡平原開發案。關渡平原總面積約800公頃，是淡水河與基隆河包夾的平原，有大片土地屬公設保留地。但當地除了50公頃的自然保護區，其餘土地的九成面積在中央的國土計畫是農地，禁限建管制40年之久。現況卻是早已成為違建鐵皮廠房的「二手車商聚落」，部份仍被劃入「國保四」行水區限建，居民地主情何以堪？
何況，為了推動光電綠能政策，只要農地被「一群人」開會界定為「不利耕作區」或「低地力區」，即可繞過農地農用的規範，轉為裝設太陽能板或風力發電。而理論上這些土地仍然歸類為「農地」，可是「種電」合約起碼廿年，瞻望少子化已成長期趨勢的台灣，有誰相信二、三十年後還有需要重新恢復種菜養雞？難道以後反而恢復為「有利耕作區」了？
難道農業部寄望關渡平原再呈現稻花萬頃明的農田景觀？
我們無須以泛道德主義的觀點追打購買農地的人，在馬路旁廣告牌、在網路廣告，都看過土地仲介宣稱可以協助「合法」購置農地再蓋房舍，不少退休人士去苗栗山坡地買了附帶大片空地的小木屋，不是嗎？關鍵是在要求農地釋出及維護的雙重壓力推拉之下，到底需要保留多少農地？這涉及我們期盼怎樣型態的生產性農業。
小而美的大農新經濟
台灣的生產性農業未來發展，應從過去虛妄自我幻想的傳統農業大國，轉向「小而美」的精緻新農業。政府應積極培養大農、農企業。
「小而美」不是要像當今政府這樣強調個體戶的小農經濟，而是指某些農產品如種稻、養豬，應縮減整體規模，降低務農人口，減少財政負擔、土地負擔、環保負擔。開放進口海外農產品不是罪惡、不是賣台。
過去由於農村人口老化而想培植「青農」，這是焦點錯誤，因為生產性農業現況的主要困境在於農地零散，農戶平均經營規模狹小，不易控管成本效益。不管農民老邁或青壯，都難以存續，而須依賴政府各類補助和保護措施。農委會前主委孫明賢2011年的著作裡寫著：
『眼前，我觀察到的結論是：在台灣，小農已難生存，小農必須蛻變為大農。』
我曾與學生造訪的雲林縣斗南鎮農會，張有擇總幹事率先推動的「小地主大佃農」有抓住關鍵要點，他向鎮內老農洽商承租小塊零碎的田地，整合重劃後的較大農地適用機具耕作，大面積種植作物。農政機關後來模仿跟進擴大至全台，除了給釋出農田的地主租金，再加碼發放「離農津貼」每月兩千元。但在推出此政策的頭一年(2012)，農委會編列的七億預算卻乏「農」問津，有立委質詢時指出原因是農民對此區區金額不感興趣、對政策有諸多疑慮。顯然，政策需要從另一個角度切入活化、深化：就是得檢討當前普遍的地表平面農耕方式。
新聞報導經常可見農民種植水果遭果實蠅危害、種蔬菜逢乾旱而枯委、寒流侵襲魚塭虱目魚…不勝枚舉。這可歸咎於我們的農耕養殖型態多是少遮蔽設施的平面粗放式經營！2019年周錫瑋先生投入國民黨總統候選人初選，他在黨內政見發表會直指在中南部看見的農耕態勢還是平面式的，不見國外先進的立體式農耕經營。
賴清德副總統的農業政見包括『以農立國：推動幸福、安全、科技農業，保障價格、提高生產效率、降低農民的辛勞，積極協助農產品外銷到更多國家』。其實當中的核心應是運用「科技」以升級農產業，但具體內涵架構呢？
新聞報導某縣市市長出席「智慧農業」講習班儀式，觀其內容，「智慧」者也就是裝設各種環境感知器，讓農民更有科學數據參考何時澆灌施肥。但這對小農是力有未逮的負擔，除
非又是國家買單，補助再補助。且如果農戶田畝面積小而起伏零碎，設置感知器就有困難。
農委會前主委陳希煌曾說他希望以後「只有專業農，沒有兼業農」。垂直農場就是相對於過去長久平面農耕方式的科技化轉變，需要「專業農」。
有估計如果納入畜牧業的土地，人類農耕已佔據了過半的全球可耕地面積，至2050年，伴隨人口增長，也許需要再增加850萬平方公里的農地，相當於一個巴西的國土面積。顯然是不可能的任務。因此科學家才將腦筋動到向天爭地，也就是蓋一棟高樓，在室內栽培蔬果作物，減輕減緩對土地需求的壓力。它的意義有如在郊區蓋平房透天，或是城鎮市區蓋公寓大廈的抉擇。
在垂直農場內裝置上述的環境感測器才有實質意義，也可避免偶發性極端氣候對農作物收成的影響、避免開放式農耕對自然環境的負面影響。這樣的耕作方式當然也會提高對電力的需求，但同時透過環境控制而減少或完全免除了病蟲害威脅，節省了農藥化肥，間接降低「毒蔬果」對居民健康的影響。所以，這是一個成本效益精算的過程，當然也得考量當地土地價值，尋覓合適的地區開發垂直農場。空出來的平面農地可蓋社宅、工廠、公共設施，土地交換的利益除了彌補農民地主，也用以支付興建垂直農場的開銷。
台灣已經有小規模的試驗性先導，台北市捷運中山站有一個展示間，介紹設施農業的蔬菜無土水耕栽培。瑞典首都斯德哥爾摩的超市「瑞典綠蔬」(Swegreen)，樓上是溫室，樓下是超市賣場，販賣的新鮮蔬果從發芽到培育都在一棟建築內完成。省去運輸時間，碳足跡最低。「瑞典綠蔬」研發主任如此說：
『我們不是農夫，我們是高科技公司，我們開發出在地概念的食物生產解方。』
這應該是台灣應急起直追的真正「智慧農業」、「科技農業」。我們應放下懷舊式的插秧、拔蘿蔔、坐牛車，勇敢放眼新農業。
各位讀者不要以為這是天方夜譚，垂直農場不只可以栽植蔬果，也適合畜牧業。2021年，大陸湖北省鄂州市啟用了兩棟26層鋼筋混凝土高樓的養豬場，總面積80萬平方米，豬隻年產量可達120萬頭。據《紐約時報》採訪報導：大樓全部分層飼養、環境控制、飼料智慧化投食，糞便收集後再生產沼氣發電，大幅降低傳統養豬場的汙染，也能避免豬瘟感染損失。
垂直農場從建造到運作，顯然絕非個體戶小農所能勝任其間的營建成本支出、科技配置、產銷營運管理，同時也需要政府的政策配合。因此，最佳解方是政府承擔初期建造責任，開放有意加盟的農民以交出農地再入股的方式參與。將來如果營收有利潤，官民皆有收穫。是類似當年工研院培植台積電的模式，有別於目前灑幣式的單向補貼農民，是台灣應走的新農業方向。這是農企業「大農」，卻非財團壟斷的獨佔。農業部、經濟部、國科會的科技研發補助預算，應聯合聚焦投注於新農業，福國利民。
我們需要的是高科技公司介入生產性農業。是小家碧玉式的精緻農業。
＊作者為中興大學農資學院退休教師、文藝作家
