林健正觀點:地政專業中不可承受之輕─兼評「土地正義」

2018-09-14 06:50

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原有農地價格以及開發後的建地價格,兩邊的價格都是政府在決定,其中的「眉角」(竅門)就是,政府左手把農地價格拉低、右手把建地價格拉高,兩邊都是政府的操作,而且開發的費用也往往會有灌水的現象。(徐世榮:土地正義,p. 161, 遠足文化事業,2016)

事實上,土地徵收條例第45條明文規定,「實施區段徵收時,直轄市或縣(市)主管機關應預計區段徵收土地平均開發成本,並斟酌區段徵收後各街廓之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形,估計區段徵收後各路街之路線價或區段價,提經地價評議委員會評定後,作為原土地所有權人領回抵價地之計算基準。」

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一般人缺乏區段徵收的實務經驗,常從文字上的解讀,十分容易地造成觀念上及認知上的偏差,甚至連地政學者也不免犯了相同的錯誤,而且這樣的錯誤近10年走來,始終如一,期間經過有人指正,亦毫無專業上的警覺,誤導輿論及社會大眾,相當地不負責任,其治學態度恐有失嚴謹。

以統計學為配地工具

區段徵收與市地重劃配地最大的不同在於,前者根據權利價值,同時存在約翰•羅爾斯(John Rawls)所謂的無知之幕(veil of ignorance),在其遮蔽下進行土地整體規劃,在開發完成後,由地主按兩次抽籤的結果,自由選配不同的街廓及區位,第一個籤決定第二次抽籤的次序(順序籤),第二個籤為決定選配的次序(配地籤),後者以面積作為計算分配土地之基準,考量臨街特別負擔的差異不大(例如±3%),領回土地維持在原位次,基於人們往往是自利的,如果事先知道自己領回土地的區位,地主難免只會贊成對自己有利的方案(例如靠近公園綠地、遠離鄰避設施),在規劃階段就存在人為操控的風險。對都市計畫及地政實務稍有涉獵者,即知區段徵收區比市地重劃區,擁有更完整的公共設施,在整體規劃及土地分配上,也相對公平與合理。

如前所述,區段徵收以權利價值作為原地主領回抵價地之計算基準,土地徵收條例第39條第2項規定,「抵價地總面積,以徵收總面積50%為原則。因情況特殊,經上級主管機關核准者,不在此限。但不得少於40%。曾經農地重劃者,該重劃地區部分不得少於45%。」

區段徵收分配土地採用了統計學的基本原理,掌握統合整體的平均值,並且在分佈上容許個別的差異,提供地主多元的選擇,適足以增進人民的自由。有人喜歡商業區、面臨大馬路或者附近有多一點的公園綠地,選擇類似區位條件較佳的街廓,所領回之土地面積自然小於平均值;反之,所領回土地面積大於平均值。以新竹高鐵特定區而言,75%與22%分別為原來農地參與配地領回比例的上限及下限,該案建地的權利價值的權重是農地的2倍,原先建地一坪換一坪並非不可能。

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