尹麗喬專文：小國大戰略─台灣面臨的兩大地緣政治風險及「維持現狀」

小國寡民，台灣的安全及經濟繫於國際格局的變動上。冷戰後，美國成為世界獨強，主導國際秩序。中國則遵循韜光養晦的戰略，。如此態勢之下，華府及北京度過了一段「蜜月期」，美中共管台海，台灣在兩大強權之中，夾縫中求生存。

不過，最近十年，崛起的中國開始挑戰「美國秩序」(Pax Americana)，台海成為美中印太競逐的最前線，鏈結東北亞及東南亞的樞紐。台美—而不是美中—共管台海的格局開始浮現；如果中國是麻煩製造者，台灣就必須承擔起維護區域穩定的責任。在世界歷史中，只有少數的國家能處在地緣政治的中心，挺身捍衛和平，影響國際政治格局的發展。這是台灣需要戰略思考的原因。

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有人會說，台灣不需要戰略，只要跟著美國走就好了。不過，華府實有必要和台北集思廣益。曾有一名華府的朋友跟我分享，美國的政要現在對台灣與兩岸關係越來越關注。但關注之餘，在他們的辦公室裡，那些幫忙處理兩岸議題相關談參的研究人員，可能也就只是一名大學剛畢業，從來沒有訪問過亞洲的助理。另一方面，很多對中國及兩岸問題研究最透徹的專家，其實都在台灣。由此觀之，華府難道就不該與台北交換意見嗎？

也有人會說，台灣不需要戰略，只要別觸怒中國就好了。可是，一味退讓，沒有底線，難道不會反而增加衝突的可能？「軟柿子」就能在爾虞我詐的國際政治叢林中生存嗎？

更有人說，台灣是小國，沒有心力也沒有能力去掌握自己命運，所以不需要思考大戰略。不過，如果台灣無法影響局勢，為什麼最近幾年來各國政要會如此頻繁地造訪台灣，希望親身了解台灣的情況？難道這些議員學者，是專門來台吃小籠包、臭豆腐，喝珍珠奶茶嗎？

武林中的一流高手，身材不一定總是最高大魁梧。妄自菲薄只是逃避責任，但我們不能給後代責備我們的理由。

在台灣討論大戰略，挑戰不小。這不脫國內政治的紛擾。如《小國大戰略》(1) 所闡述，大戰略有如一國的憲法，是長遠的國策，必須要有跨黨派的支持。台灣是否有可能制定超越統獨、族群、政黨而又符合國際現實的「中間路線」大戰略？具體而言，台灣的大戰略要處理至少以下五個問題：

1.台灣只要追求維持現狀就好了嗎？

2.應對中國，要如何嚇阻但是不挑釁，安撫但是不綏靖？

3.台灣應該如何跟民主國家合作？

4.台灣可以以什麼策略來和中國建立互動基礎？

5.台灣可以如何應對中國的「和戰兩手」？

要回答以上的問題，必須先清楚了解台灣面臨的外部環境，並制定符合國際現實的台灣戰略目標 。 （相關報導： 尹麗喬專文：小國大戰略？台灣的國策 ｜ 更多文章 ）

面對未來幾年的外部情勢，台灣沒有樂觀的本錢。一方面， 華府嚇阻北京，挑戰越來越大。另一方面，北京「定於一尊」，誤判情勢的可能性似乎也在升高。如此局勢之下，台灣既不可完全排除戰爭的風險，又必須應對中國試圖片面改變現狀，對台灣在軍事，經濟，外交等領域的壓力。 而面臨種種外部挑戰，台灣在「維持現狀」之餘，可能需要再「貪心」一點， 進一步思考如何在中國的壓力之下保存實力，以備變局。

先分析台灣面臨的外部環境。

近年來中國對台愈加強硬。這背後當然有種種原因（例如國族主義），不過筆者想著重討論兩個特別棘手（但較少被討論）的問題， 並試為未來的局勢做出一些分析預測。

美中對抗及華府對北京的嚇阻能力

傳統上，美國的外交決策者可大致分為三類：現實主義者（realists）、自由主義者 (liberals)、及經濟國族主義者 (economic nationalists)。現實主義者常強調保持美國軍事領導地位的重要，信奉美國第一，並認為美國不應被道德、原則、盟邦、或國際組織束縛。共和黨的老布希總統（George Bush) 就有現實主義者傾向。

自由主義者認為美國是現代第一個民主國家，必須要超越傳統強權算計傾軋，強調人權、自由、民主、和國際規範的重要性。民主黨的威爾遜總統 (Woodrow Wilson)可說是自由主義者的代表。

經濟國族主義者則是強調經濟實力是美國國力的根本，因此美國對外政策首先要以美國經濟利益為重，不應窮兵黷武。此可稱之爲經濟國族主義者，民主和共和兩黨皆有之，歴史上以美國開國先賢漢密爾頓 (Alexander Hamilton) 為代表，最近的範例則為小布希時代的財政部部長保爾森 (Henry Paulson)。

這三組人，對國際政治的看法南轅北轍，爭吵起來常互不相讓，但他們現在對中國的忌憚却驚人的一致。現實主義者對中國整頓軍備，揚武南海，十分感冒，擔心中國在將來會將西太平洋畫作自己的勢力範圍。自由主義者對新疆、香港及中國近年來政治空間的不斷緊縮，有所批判，對經濟發展沒有能使中國改革其體制感到失望。經濟國族主義者則對中國的「國進民退」及經濟間諜行為，有所不滿，認為中國正在無所不用其極，削弱美國的經濟領導地位。這三組人，組成了美國國內的「反中大聯盟」。

北京如要在根本上改善美中關係，就必須拆解上述的聯盟。但這極為困難。在中國夢之下，北京不可能放棄強軍的願景，也不可能改變中央集權控制的政治格局，更不可能在美中高科技經濟戰中示弱。中國，有可能放棄「有所作為」的戰略嗎？習有可能放棄中國夢嗎？習換屆之後的領導人，會放棄中國現有的戰略嗎？就算在後習時代，中國新的領導人想要回到「韜光養晦」路線，美國會信任中國嗎？

幾年前，台灣曾有分析家認為如果拜登代替川普，美中關係就會改善，台美關係則會弱化。但照上述現狀推敲之，美中對抗的長期格局，將維持不變，且這不受美國總統政黨更迭影響。

而美中對抗，對台海局勢的影響既有積極的一面，也有消極的一面。從積極的一面來說，台灣的戰略地位，由於美中競逐，變得愈加重要。與此同時，華府對台的支持力道也不斷加大，助台抵擋大陸的軍事、經濟、及外交壓力。 （相關報導： 尹麗喬專文：小國大戰略？台灣的國策 ｜ 更多文章 ）

從消極的一面來說，美中關係和緩時，兩岸關係一般也會比較平靜。這是因為中國在處理台灣議題上必須顧慮到美方的態度。舉例而言，辜汪會談得以展開，至少有一部份原因是因為中國希望可以加入蘇聯解體後美國主導的國際秩序，而兩岸關係的改善則可幫助北京形塑中國的正面國際形象。

反過來說，美中關係緊張時，兩岸關係也可能會較緊張，這是因為北京較不需要投鼠忌器。而美國所形塑之民主獨裁對抗的局勢，令中國有四面受敵的感受。2023年三月，習近平在談話中提到：「以美國為首的西方國家對我實施了全方位的遏制、圍堵、打壓，給我國發展帶來前所未有的嚴峻挑戰」。當然，美國的政府官員非常小心地不以「新冷戰」來形容現在的國際趨勢，討論中國時也拒絕使用「圍堵」或「遏制」(containment) 這類名詞。但是，如北大教授王緝思最近直言，中國似乎已不對改善中美關係抱任何期望。這使中國對台更加無所顧忌。

美中對抗對台灣的風險之一，在於當前情勢運作下華府對北京已沒有多少「胡蘿蔔」。國際關係學者都知道，要嚇阻一個對手，不只需要懲罰對手的手段，也需要安撫對手的能力 (credible reassurance)：如果對手認為自己就算不輕舉妄動，對方仍會片面改變現狀，那就有可能會鋌而走險。則若北京對華府不抱期望，認為美國想要發起「新冷戰」及利用台灣制衡中國，就算華府希望維持兩岸關係穩定，其嚇阻北京冒進的能力也會減弱。亦即，要成功的嚇阻一個對手，就必須在「棒子」和「胡蘿蔔」的使用上，取得平衡。保持台海穩定，需要軟硬兼施。

同時，美中關係緊張時，中國更有可能會「敲山震虎」，利用對台灣的施壓來測試華府。這不是什麼新鮮事。回望歷史，在八二三砲戰時，毛澤東就曾通過砲擊金門，試探美國保衛台灣的決心（當時的中美防禦條約並不包括金門、馬祖等外島）。而北京近年來的「類封鎖演習」、軍機繞台、軍艦巡航、及對台灣的經濟脅迫，都可被看做是「習近平時代的毛澤東戰術」，醉翁之意不在酒，台灣只是「附帶損害」(collateral damage)。

美中的溝通互信越不足，北京越可能會有需要拿台灣開刀，測試美國的必要；台灣是北京的「棋子」。

那麼，如果台灣想要避免中國片面改變現狀，跟美國保持距離就足以解決問題嗎？一方面，《小國大戰略》（2）已有討論，二戰前的波蘭，奉行「強國等距」，最後兩邊不是人，反而因被各大國拋棄而亡國。另一方面，以台灣的國力，很難在沒有美國支持之下，單獨反制中國。如果只是因為胡蘿蔔不夠了，便將棒子丟掉，難道就能解決嚇阻問題？這難道不是「因噎廢食」？

諷刺的是，台灣在討論美台嚇阻北京的能力時，常專注在和「棒子」相關的問題，而不是上文所討論的「胡蘿蔔」問題。具體來說，相關評論常著重論述美國不會幫助台灣，對台灣的安全保證不可信。的確，國際政治講究現實，利益至上， 我們就算對朋友也可以有適度的疑慮。 （相關報導： 尹麗喬專文：小國大戰略？台灣的國策 ｜ 更多文章 ）

那麼，保衛台灣， 維護台海和平，到底符不符合美國的利益？今天的印太，是美中競逐的核心區域。放棄台灣，對美國在其印太盟邦──尤其是日韓──眼中的信譽，影響極大，更會讓北京突破第一島鏈，迫使華府和北京「共管太平洋」。在美中高科技競賽方面，台灣更可能成為中國的重要資產。一番推敲下來，試問那些「美國不會幫台灣」的論述者，放棄台灣，對美國有什麼好處？

還有一個說法是，「美國希望戰爭發生」。這派說法以為，美國抱持兩岸開戰，可削弱中國國力，幫助美國維繫世界霸權的想法。姑且不論這是否符合華府利益，試問，中國又豈會如此容易地落入美國的陷阱？

但反過來說，長期以來，美國雖然都是台灣不可或缺的夥伴。但這也不代表台灣應該奉行「媽寳」戰略，認為華府能夠（並且應該）幫忙台灣處理任何問題。台北需要做的是和華府密切交流合作，一起補強美台戰略上的弱點，共同維護區域穩定。

北京誤判情勢的可能

二十大後，中共「定於一尊」。可惜的是，很多時候，權力越集中，下情越難上達，政策辯論也越難進行。下屬揣摩當家的意思，報喜不報憂，意識形態掛帥，「政治正確」（political correctness）比正確（correctness）重要，忠誠比專業重要。當家的如果犯錯，誰敢糾錯？如果「忠臣不敢諫，智士不敢謀」，北京的決策品質，會不會受影響？

具體而言，筆者曾和徐斯勤老師分析，中國在評估美國的意圖及能力時常會有所謂的「紙老虎」症候群 （paper tiger syndrome)。中國時時認為，美國色厲內荏，不安好心，但又軟弱無能。戴著這副有色眼鏡看美國，北京會認為當華府試圖緩和關係時，必然是美國示弱（而不是美方有善意），而北京當然要把握機會，積極進取。反過來說，如果華府和北京針鋒相對，那就必然是帝國主義亡我之心不死（而不是美方希望維持現狀），中國不能坐以待斃。

中國的「紙老虎」症候群讓華府的決策陷入兩難：安撫可能會鼓勵北京得寸進尺，而威嚇又會刺激北京。而北京由於戴著有色眼鏡，無法理性研判局勢，更有可能會試圖在台海挑起不必要的衝突以測試美國。

除此之外，中國未來還必須要跨越一道「坎」。習近平終究會去「見馬克思」。二十大後，中共自鄧小平時代以降的領導人更迭制度已經走入歷史。後習時代，要如何產生最高領導人及領導階層，仍屬未知。後習時代，中共權力轉移，會不會帶來動盪？習近平是毛澤東之後中共政治第一強人。毛澤東過世時，中共尚有鄧小平、陳雲、葉劍英、李先念等元老支撐政局。現在，中共的領導階層以對習忠誠的官僚具多，權力轉移是否會平和順利？而中國政局如有劇烈動盪，兩岸關係是否能保持穩定，對台誤判的可能性會不會升高？

兩大地緣政治風險之下台灣面臨的挑戰

在美中對抗的態勢之下，華府穩定兩岸局勢的能力可能正在減弱，而北京並不總以理性處理兩岸關係。在這兩個因素影響之下，北京對台進一步施壓的可能性正在增加。未來幾年，「危機常態化」，中國在軍事、經濟、外交上的「困台」有可能只會猛催油門，更趨狠辣。重要的是，除非台灣「回歸祖國」，不管任何政黨執政，台灣都必須面對中國「促統」的壓力。這是因為台灣很難以一己之力在根本上改變美中政治格局及中國國內的政治發展態勢。 （相關報導： 尹麗喬專文：小國大戰略？台灣的國策 ｜ 更多文章 ）

這種局勢不利於台灣。民眾及國軍面對軍事脅迫及灰色地帶作戰，在備戰及心理上不斷承受壓力。經濟上，台海地緣政治風險所帶來的不確定性，可能會影響各界對台的投資；水往低處流，資本總是趨吉避凶。同時，中國當然也可直接在經濟上懲罰台灣，以貿易壁壘阻斷台灣對中國市場的出口。中國的「困台」，可能會很大地削弱台灣的經濟、綜合國力甚至是保家衛國的意志。

同時，中國的「困台」也是中國一步步改變台海現狀的「切香腸」（salami）戰術。

進一步說，中國對台不斷施壓，也可能會增加台海開戰的風險。一方面，在中國擠壓台灣之下，長期下來，台灣國力越孱弱，中國越可能會冒險犯台。另一方面，對台的軍事脅迫，有可能擦搶走火。尤其是如果中國政局不穩，台海的局勢會如何受影響？

不過，總體而言，中國中短期對台發動戰爭的可能性不大。畢竟，中國犯台，必會激化美中衝突，甚至直接導致美中開戰。而從北京的角度來說，美國國內左右紛爭不斷，黨同伐異，必然會陷入越來越嚴重的相對衰弱。歷史站在中國這一邊。等到中國趕超美國，「東升西降」，台灣問題自然迎刃而解。

只是，歴史是否真的站在中國這一邊？曾有人形容冷戰時的蘇聯為四肢發達，但因其經濟體制之孱弱，終究是內臟腐爛的巨人。而現在的中國，會否是四肢發達，但是頭腦簡單的巨人？大國競逐，不只是比坦克戰機、比航母晶片，也比人才思想、智識謀略。

台灣的戰略目標：「維持現狀」就好了嗎？

《小國大戰略》（1）有討論，歷史上各國追求的目標基本上不脫擴張勢力、經濟發展、國家安全，及意識形態。在理想的世界中，各國當然希望可以同時達到這四個目標。可是，沒有國家有無限的資源去滿足無限的欲望。因此，必須做出取捨。

而國家的目標取捨，取決於外部環境及國內政治需求。台灣一方面面臨北京的全面「困台」，另一方面也不能完全排除戰爭的可能。台灣制定目標時，必須將這兩個問題納入考量。國內政治方面，我們則必須思考台灣各政黨支持者的最大公約數。

從大多數民眾的角度來說，保衛中華民國台灣的領土完整及其民主制度的健全應是基本目標，爭議不大。但在中國的「困台」戰略之下，仍有不足。就算台灣可以保障基本的國安，如果無法應對中國在軍事、經濟、外交等多方面的壓力，中長期之下，如果國困民貧，失去抵抗的意志，無法和中國周旋。台灣，在保衛主權及其生活方式之餘（很多人所謂的「維持現狀」），可能需要再「貪心」一點。

我們應該要如何面對中國對台的全方面壓力？我們可從國際關係理論中得到一些啟發。國際關係理論學派當中的某些現實主義學者 （realists），如米爾斯海默（John Mearsheimer)，特別強調國家極大化其實力的重要。米爾斯海默認為，大國對小國鯨吞蠶食，極大化其實力，支配區域以致於國際秩序，才有可能在酷烈的國際政治環境當中，最大機率地保障其國家安全。這可說是所謂大國政治的「實力原則」。 （相關報導： 尹麗喬專文：小國大戰略？台灣的國策 ｜ 更多文章 ）

台灣當然不是大國，不可能，也沒有意願去追求對區域及國際秩序的支配。但是，台灣在嚴酷的外部環境之下，極大化自身的綜合國力，才可保障其有足夠的戰略迴旋空間 （space for strategic maneuver）。筆者認為，米爾斯海默的理論，對台灣有一定的現實意義。一方面，台灣不管追求何種政治未來，都需要有足夠實力，才有籌碼跟中國周旋。另一方面，台灣也需要有足夠的實力，才可跟美國以及民主陣營深化合作；台灣如果國力孱弱，各國對支持台灣，自然也會有保留。曾有一位國外智庫的朋友詢問過我：世界上民主國家這麼多，各國為什麼要特別支持台灣？

台灣的民眾應該都不會反對台灣厚植國力的重要。不過，所謂的「實力原則」絕不是老生常談。要厚植國力，就必須謹慎處理「抗中保台」，不「輕用其鋒」，留戀非必要的戰場。要厚植國力，就代表台灣需全力加強改革國防，不可被任何緩兵之計迷惑，鬆懈怠惰。要厚植國力，就必須盡力降低台海的緊張情勢，不給中國升高台海危機的藉口和機會。要厚植國力，就必須妥善處理兩岸經貿往來及社會交流。要厚植國力，經濟絕對是關鍵與優先。 甚至可說，先有經濟，才有國防。

不只是大國需要考慮權力平衡，小國更須對國際政治中的實力原則有敏感度。實力是台灣保衛其主權、民主制度、及選擇自己命運的根本。

不過，「養其全鋒」，說起來容易做起來難。面臨中國對台的全面壓力及兩岸戰爭的可能，台灣要如何保存實力， 保障經濟繁榮，管控台海風險，並為變局作準備？

台灣至少有兩個避險的策略。 下一篇《小國大戰略》討論第一個策略，「民主保台」。台灣可以如何與民主陣營合作，維護區域穩定？

註：特別感謝不少專家及先進的鼓勵及討論，尤其是（以姓氏筆劃排列）吳迪、郭崇倫、洪奇昌、徐斯勤、辜樹仁、閻紀宇、謝文生、蕭嫣然（Amanda Hsiao）的詳盡指正。也特別感謝陳柏青以文學家的「圈外人」角度提供的意見。文中的觀點僅代表作者個人意見。一切疏漏，作者當負全責。

註釋

[1].上文對美國的外交決策者派別的討論以本篇文章為基礎： Mead, Walter Russell. "The American foreign policy legacy." Foreign Affairs (2002): 163-176.

[2].Mearsheimer, John J. The tragedy of great power politics. WW Norton & Company, 2001. 也可見Gilpin, Robert. War and change in world politics. Cambridge University Press, 1981. （相關報導： 尹麗喬專文：小國大戰略？台灣的國策 ｜ 更多文章 ）

＊作者為哈佛大學政府系博士，現為台灣大學大陸研究中心特約研究員、美國哈佛大學費正清中國研究中心研究員。專長為國際安全研究及中美關係。回台前，曾任職於美國斯沃斯摩爾學院（Swarthmore College）及達特茅斯學院（Dartmouth College），並為美國知名智庫大西洋理事會（Atlantic Council）客座資深研究員。最近和甘迺迪家族合作於台灣出版《甘迺迪：美國願景》(John F. Kennedy: A Vision for America)。本文為「小國大戰略」系列之三。