朱敬一《公平五論》：快速趨向不公平的台灣 令我心痛

「台灣其實是一個『快速』趨向不公平的國家。1945年國民政府自日本人手中接管治理，日本人的大財團、大企業全都成為國營事業。相對於歐洲大陸、中南美洲、印尼等有數百年家族裙帶勢力陰影的國家，我們七十年前在公平面真的是一張白紙，完全沒有大號的既得利益者。七十年間從絕對公平快速惡化到今天，我們的政府該慚愧，制度更該檢討。」這是令我心痛的感觸。

（一）靜態與動態公平之辨

最近有些朋友想要參政，其所提「政見」之一，就是改善台灣社會的不公平。至於要怎麼做才能改善不公平，目前我所看到的論述還相當單薄，除了改革稅制之外，其他方面的政策構想並不多見。諾貝爾獎得主Stiglitz最近提出了改善美國不公平的三個解方，除了「稅制」一點有交集之外，其餘都未必與台灣情境契合。

對於台灣社會的不公平，我寫了書、發表了文章、到處給演講，但是多著重在分析現狀，對於稅制改革以外的建言，也甚少著墨。現在，就讓我提出一些粗淺看法。

公平其實有兩種意涵，其一是靜態的，看看在任何一個時點的所得分配平均與否。例如2014年如果台灣最高所得的1%人其所得佔社會總所得的百分比過高、或是最高所得5％與最低所得5%的所得比差距過大，那麼我們就說台灣社會靜態的所得分配不太公平。公平的第二種意涵是動態的，其意義是希望父母屬中下階層者，只要其子女夠努力，仍然有很大的機會往上攀升；而富有的父母其子女不長進、不努力的，也該有很大的機會一蹶不振。一個動態公平的社會，不應產生Thomas Piketty所批評的「財富世襲」現象，應該是「富不過數代」的。

靜態與動態的公平觀概念上是相關的，在租稅制度上也有交互影響。例如累進所得稅有助於壓抑靜態的所得分配不公，同時也使得富人父母得以掖助子女的錢減少，所以亦有助於促進動態公平。但是單純靠所得稅制度未必足夠改善社會不公，因為所得統計資料顯示，即使所有國家都有累進的所得稅制，誠如WTID（world top income database) 資料庫所顯示，各國的高所得者所佔的所得比例還是持續在攀升。當富有者的所得份額變大了，當然他們的影響力也會增加，而澤被後世的機率也會提高，也就不利於動態公平。正因為如此，Piketty才會認為現有稅制還不夠，建議在現有所得稅制之外，再加課「資本持有稅」。

雖說靜態與動態公平是相關的觀念，你若問我，靜態公平與動態公平何者比較重要？我個人更重視動態公平。為什麼呢？這背後可能有一些個人偏見，但也有些道理。對於何謂公平通常言人人殊，但是以下則是少有的一項客觀證據，呈現出社會大眾對於財富世襲的不以為然。 （相關報導： 歡迎來到靠爸時代！台灣頂尖富豪8成靠錢賺錢 ｜ 更多文章 ）

有財務學者做過一個有趣的研究：他把Forbes雜誌上所列全球500大企業中的家族企業挑出來，把他們的股價指數做一圖，橫軸是時間，縱軸是股價。學者觀察各公司家族CEO「暴斃」時，該公司股價是漲是跌，結果發現：大致而言，如果是家族第一代CEO暴斃，公司股價大跌；若是家族第二代CEO暴斃，則股價大漲。

一家上市公司的股價漲跌，反映了千萬股民對公司的評價，大數法則之下應該是公正的判斷。股價在CEO暴斃時的漲跌，代表千萬股民對暴斃之人治理公司的評價。前述研究顯示，第一代企業家那種斬荊披靡、開疆拓土的氣勢與魄力，通常不會「遺傳」給含著金湯匙出生、生下來小屁股上就包著LV牌尿布的第二代。因此富二代對於其所繼承企業的貢獻，乃至於富二代對於社會經濟的貢獻，其實是不被普遍股民接受的。

但是即使千萬股民看不起這第二代的能力，家族企業還是傳給第二代了。這種「沒能力的富二代繼續掌握資源」，相對於許多有能力且努力打拼的中產階級子女之機會受限，當然是不公平。

（二）Dworkin的動態公平觀

我最喜歡的廿世紀哲學家Ronald Dworkin說，一個公平的社會應該要是endowment insensitive, ambition sensitive，真的是一語道破動態公平的核心概念。Ambition 是指個人的努力、發奮向上的拼勁。Endowment則是指諸如金湯匙之類無關個人努力的、生下來就給定的資源或機會。一個動態公平的社會，就是要使endowment的重要性降低、ambition的重要性提高。這，就是動態公平的最重要觀念。

有了以上的概念，我們就可以檢視現有台灣的若干制度合不合理、還有哪些面向可以再做改善。累進所得稅的重要性前文已經述及，那麼遺產贈予稅呢？

遺產贈予稅是唯一一項與靜態公平無關、只與動態公平相關的稅制。課遺贈稅的目的，就是要減少endowment sensitivity，相對而言就是要改善個人的ambition sensitivity。

Thomas Piketty 與Emmanuel Saez 等人寫了不少文章分析所得稅與遺贈稅，但是他們還是覺得不夠，還要討論資本持有稅、其他制度設計等，看看要如何才能避免財富世襲。Economists雜誌2015年4月下旬也有專輯探索家族企業，其重點之一也是在於家族企業世襲的弊端。我以下要從幾個面向檢視台灣公司法與金控法等相關規定，尋找其中最不利於動態公平的因素。

首先，就是要探討「開銀行的家族可不可以再經營其他事業」。這裡的相關規範很多，在美國統稱為「產金分離」。產金分離的意涵是：從事銀行事業的，不可以再直接或間接實體經營其他的事業。美國對於這個禁制有些例外規定，但是是用「正面表列」的方式一一列出，例如銀行可以兼營不動產鑑價、證券承銷、資產管理、契約擔保等十餘種非銀行業務；非在表列者一律禁止。詳細情形可以參閱American Banker Online -Regulation Y, sec. 225.28。 （相關報導： 歡迎來到靠爸時代！台灣頂尖富豪8成靠錢賺錢 ｜ 更多文章 ）

為什麼要有產金分離的規範呢？為什麼經營銀行的家族不可以再經營其他事業呢？其理念大概是這樣的。銀行的資金其實都是存款戶的，不是銀行經理人的。銀行本身的浄值(net worth)通常不大，但是由於存款總額極大，故銀行的財務槓桿可以玩得非常大。正因為銀行「本錢小、槓桿大」，所以其存續的關鍵是「信用」。如果銀行經理人亂放款給親朋好友、關係企業、民代高官，那久而久之一定呆帳累積、信用不良，倒閉的風險大增。

但是也因為銀行存戶動輒數十萬，一旦倒閉社會衝擊太大，所有國家的監管機關都不希望發生銀行破產。所以，事前對銀行的存款準備率、貸款風險控管、金融檢查、甚至金控法54條「有礙健全經營之虞」這麼抽象的概念，都可以是主管機關介入干預的條件。

（三）產金分離之必要

然而風險控管、金融檢查等管理，都只是消極被動面的、不涉及銀行主動違規意願的。如果銀行A的老闆甲自己也在經營X事業，那麼如果X事業面臨財務危機，而甲若要用銀行財務對X伸予特殊援手，甲的操作就會是積極主動的，甚至刻意迴避主管機關監督的。簡言之，甲既然同時是A與X的老闆，那麼甲自然會傾向把A銀行視為X企業的金庫。這樣，A銀行存戶的錢在甲的眼中，就是同為家族企業X的金庫。

原本銀行應該是存款戶的看守者、盡職放款者；可是一旦產金未能分離，銀行所有人在心理上就另有所屬，即使沒有把存款戶的利益忘記，也不再對存戶「專情」。如果再極端一點，假若銀行所有者除了銀行之外還有建設、通訊、百貨、保險、電子收費、電子商務、高鐵、醫院、紡織、大學等滿坑滿谷的事業（台灣類比恕我不明言），全是由銀行老闆直接或間接兼任經營，那麼這個銀行怎麼可能維持中性營運？正因為產金不分最後一定難以避免銀行獨立性的淪喪，所以才會有產金分離的種種上位規範。

美國的產金分離是嚴格實質面執行的，但是台灣經常只是在形式面敷衍。例如某甲經營A銀行，然後某甲太太的弟弟經營X公司，形式上就輕鬆迴避了產金分離的規範。但是若考慮實質面，不管甲繞了多少圈，只要主管機關找到一絲絲「實質間接影響」的證據，依美國法律就可以強迫某甲親屬交出A的經營權，只能充當被動的「A銀行股利受分配者」。

為什麼我要在談動態公平的時候特別提到產金分離呢？那是因為若是棄守了產金分離原則，那麼擁有銀行的家族就太容易利用其財務槓桿擴充地盤，對社會而言固然是扭曲了銀行的角色，對家族而言卻是使家族經濟實力大幅拓展，非常不利於動態階級流動。讀者試想，如果某家族擁有銀行、保險、高鐵、通訊、百貨、物流、醫院，幾乎是整體台灣具體而微的2%、3%，那麼除非台灣全部垮了，這個家族怎麼可能垮？產金不分的壞處，就是太容易使財團家族「大到不能倒」，「大到它等同於具體而微的台灣」，當然也使富二代「富到不能倒」。這，絕對是不符合Dworkin 動態公平理念的。換言之，產金不分容易使大富豪靠金融業膨脹版圖，結構性得穩定其家族財富。 （相關報導： 歡迎來到靠爸時代！台灣頂尖富豪8成靠錢賺錢 ｜ 更多文章 ）

其實不只是銀行，有不少特許事業都應該有兼營其他事業的限制，只是我們平常沒有這樣的思考。許多事業之所以要特許才能經營，往往是因為其營業的外部性（externality)非常強，或是其所需要的中立性特別重要。例如媒體，它號稱第四權，是監督所有政治人物、商業操作的，因此我們特別期待媒體的中立性。大財團不是不能買媒體，但是絕對不可以介入媒體的編採評論，否則媒體就喪失了中立。媒體如果對於老闆事業的報導偏頗扭曲，那就是個爛媒體。雖然媒體與銀行都該保持中立、都應避免財團私心自用，但是銀行倒閉的後果遠比媒體倒閉嚴重，因此各國對於產金分離的原則較嚴格，但是對於「產媒分離」就有稍大的處理彈性。

（四）法人代表制之弊端

前文已論及「產金不分離會惡化動態階級流動」。以下我再談另外一個有利於富裕家族永保安康的規範——公司法27條的法人代表制。在法人代表制度下，許多大公司的董事全是其他公司或財團的「法人代表」，而非自然人。因此，某財團家族成員甲在X公司任負責人，如果因為違反金控法、證交法、內線交易、背信、詐欺，而被主管機關撤職，原本這是一個嚴重至極的處分，理論上是該剝奪該家族在X公司的經營權的。但是在法人代表制度下，甲自己被撤職沒關係，只要另外派甲的太太續做法人代表即可，其家族實力完全不受影響。

因此，法人代表制阻絕了財團家族被處罰、被剝奪影響力的管道，當然不利於健康的階級流動。美國公司所有的董事全是自然人董事，誰違規誰就解職，不可能靠法人代表借屍還魂。因此台灣的法人代表董事，讓本該向下沉淪的惡劣富二代居然沉不下去。

在市場上，所謂的競爭與流動往往呈現於潛在的取而代之（take-over)的威脅。例如甲是阿斗，因為父蔭而在X公司任董事長。由於其經營績效差，所以市場上乙會有取而代之的企圖。在台灣現制之下，潛在想取代者乙必須要靠徵求股東大會委託書的方式，才能改選為董事。但是現在股東的名冊與聯絡只有現在的董事長甲知道，乙根本不知道要從哪裡拉票，因此極難取代成功。再加上徵求千萬份委託書所致贈的小禮物，往往是X公司出帳，因此乙也很難以個人力量對上甲所代表的公司力量。整體而言，台灣的制度極有利於現在的掌權者，極不利於潛在的取代者。這當然不利於動態流動。換言之，台灣收委託書的惡劣現況，使得原本該冒出頭的潛在競爭者不容易冒出頭。

在全球化之下，台灣與世界各國都面臨所得與財富分配的惡化。但是雖然各國「不均」的病況相似，其結構性病因卻頗有不同。美國CEO待遇不成比例的高，這是老美的肥貓症；歐洲大陸有若干立足數百年的貴族世家，這是當地的貴族症。韓國、印尼與南美洲有盤根錯節的政商世家，那是他們的裙帶政商宿疾。可是台灣社會不公平的病根子，在哪裡呢？我們必須要找到病根、了解其株連影響，才能對症下藥，找到解方。

（五）家族公司治理之強化

家族企業的另一項問題，就是公司治理（corporate governance)。如果家族企業的股票沒有公開發行，那麼社會對於其公司治理的要求可以比較低；但是一旦家族企業是上市上櫃公司，那麼社會大眾就是利益攸關者，我們對其公司治理就應該有較為嚴格的要求。

為什麼公司治理與動態社會公平有關呢？這需要做一些解說。所謂公司治理，就是指公司內部的監督、管理、檢查、獎懲制度是否上軌道之總稱。如果把公司視為一個國家，那麼公司治理就像是國家的民主制度與營運機制。但是家族企業就像是「帝制」；如果沒有特殊強化的治理規定，帝制是不可能運作出符合人民期待的結果的。以下，讓我以實例解釋大要。 （相關報導： 歡迎來到靠爸時代！台灣頂尖富豪8成靠錢賺錢 ｜ 更多文章 ）

熟悉控股公司實務的人都知道，大公司往往有好幾層的架構，從最上層的控股母公司，到子公司、孫公司、曾孫公司等。這樣多層的公司架構，非常容易創造「決策權」與「現金流量權」的歧異。例如，若公司有n層，每層都由上層擁有1/2的持股，則母公司對n層之後曾玄孫公司仍然有100%的決策控制權，但是其現金流量則只剩下1/2的n次方，微不足道。一旦決策權與現金流量權有歧異，任何牟利者都會利用其100%的決策權，把好康的交易留給自己現金流量大的公司，把較差的、風險大的交易推給自己現金流量小的公司，是為標準的「損人利己」。公司治理差，則這類損人利己之事就一定多。

由於家族企業的公司治理是「帝制」，故家族企業膨脹時，必然是家族獲利遠大於公司其他利害關係人，這顯然有害於動態公平。因此，國家基於動態公平與世代流動的考量，對於家族企業的擴張，必須要搭配「公司治理同時改善」的要求。這些要求未必需要立法，而可以用「行政配合條件」的方式處理。

例如，台灣許多私人銀行、私人大企業都是家族集團控制，他們都希望去中國大陸市場開疆闢土。但是要對岸容許台灣的事業去拓展，絕對需要政府的談判與助力。由於私人財團拓展的利益未必歸屬全民，故政府可以在應允協助之同時，定下比證券交易法嚴格許多的公司治理規範，做為協助之條件。這樣，才是較符合動態公平理念的做法。

總之，要改善台灣的世代不公平，只是看所得稅、遺贈稅是不夠的。只知空談教育的重要，也是不夠的。只想靠立法手段弄個什加薪幾法，是唬弄人的。只曉得抄襲外國的制度，是隔靴搔癢的。這篇文章分析了一些重要問題，但是顯然還有其他面向。

台灣其實是一個「快速」趨向不公平的國家。1945年國民政府自日本人手中接管治理，日本人的大財團、大企業全都成為國營事業。相對於歐洲大陸、中南美洲、印尼等有數百年家族裙帶勢力陰影的國家，我們七十年前在公平面真的是一張白紙，完全沒有大號的既得利益者。七十年間從絕對公平快速惡化到今天，我們的政府該慚愧，制度更該檢討。

動態公平比靜態公平重要，而影響動態公平的關鍵制度不在稅法，而在公司法、金控法、證交法、兼業限制之實質貫徹等。這些面向錯綜複雜，需要靜下來做功課。遺憾的是，台灣的政治人物或想要從政的人，既靜不下來，更不想做功課。 （相關報導： 歡迎來到靠爸時代！台灣頂尖富豪8成靠錢賺錢 ｜ 更多文章 ）

＊作者為中央研究院特聘研究員、院士，原文刊登於天下《獨立評論》，經作者同意匯整後轉載自作者臉書。