第三項因習近平集權而被破壞的慣例是「黨政分開」原則徹底遭破壞，黨政關係由習近平執政前期的「以黨領政」，逐步發展成今天的「以黨代政」。
習近平任內兩度推動機構改革
今(2023)年3月16日，中共中央、國務院公布《黨和國家機構改革方案》，並通知各地區、各部門結合實際狀況，認真貫徹落實。中共在2018年已進行一次機構改革，且變動幅度之大，堪稱歷來之最，何以在短短5年後，再次推動機構改革，備受各界矚目。
一、2018年機構改革
2018年2月26日至28日，中共第19屆3中全會通過《中共中央關於黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，前者屬於框架性改革原則，後者則包含具體執行方案，並且被提交第13屆全國人大第1次會議審議。
該次改革，涵蓋黨中央、全國人大、國務院、全國政協、行政執法體制、軍警、群團組織、地方機構8個領域，其中又以黨中央及國務院改革為最主要面向。在黨中央機構改革方面，共有20項：(1)組建國家監察委員會，與中央紀律檢查委員會合署辦公，不再保留國務院監察部、國家預防腐敗局；(2)組建中央全面依法治國委員會；(3)組建中央審計委員會；(4)中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組、中央財經領導小組、中央外事工作領導小組改為委員會；（5）組建中央教育工作領導小組；(6)組建中央和國家機關工作委員會，不再保留中央直屬機關工作委員會、中央國家機關工作委員會；（7）組建新的中央黨校，將中央黨校和國務院國家行政學院的職責整合，實行一個機構兩塊牌子，做為黨中央直屬事業單位；（8）組建中央黨史和文獻研究院，不再保留中央黨史研究室、中央文獻研究室、中央編譯局；（9）中央組織部統一管理中央機構編制委員會辦公室；（10）中央組織部統一管理公務員工作，將國務院人力資源和社會保障部所屬之國家公務員局併入中央組織部，對外保留國家公務員局牌子；(11)中央宣傳部統一管理新聞出版工作，將國務院國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責劃入中央宣傳部，中央宣傳部對外加掛國家新聞出版署（國家版權局）牌子；（12）中央宣傳部統一管理電影工作，將國家新聞出版廣電總局的電影管理職責劃入中央宣傳部，中央宣傳部對外加掛國家電影局牌子；(13)中央統戰部統一領導國家民族事務委員會，將國務院國家民族事務委員會歸口(「歸口」係行政隸屬或接受業務領導之意)中央統戰部領導；(14)中央統戰部統一管理宗教工作，將國務院國家宗教事務局併入中央統戰部，中央統戰部對外保留國家宗教事務局牌子；（15）中央統戰部統一管理僑務工作，將國務院僑務辦公室併入中央統戰部。中央統戰部對外保留國務院僑務辦公室牌子；(16)優化中央網絡安全和信息化委員會辦公室職責，將國家計算機網絡與信息安全管理中心由國務院工業和信息化部管理調整為由中央網絡安全和信息化委員會辦公室管理；(17)不再設立中央維護海洋權益工作領導小組，將維護海洋權益工作納入中央外事工作全局中統一謀劃、統一部署，在中央外事工作委員會辦公室內設維護海洋權益工作辦公室；(18)不再設立中央社會治安綜合治理委員會及其辦公室，有關職責交由中央政法委員會承擔；(19)不再設立中央維護穩定工作領導小組及其辦公室，有關職責交由中央政法委員會承擔；(20)將中央防範和處理邪教問題領導小組及其辦公室職責劃歸中央政法委員會、國務院公安部(前者負責政策規劃，後者負責政策執行)。
在國務院機構改革方面，共有24項：(1)組建自然資源部，不再保留國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局；(2)組建生態環境部，不再保留環境保護部；(3)組建農業農村部，不再保留農業部；(4)組建文化和旅遊部，不再保留文化部、國家旅遊局；(5)組建國家衛生健康委員會，不再保留國家衛生和計劃生育委員會；(6)組建退役軍人事務部；(7)組建應急管理部，不再保留國家安全生産監督管理總局；(8)重新組建科學技術部，不再保留單設的國家外國專家局；(9)重新組建司法部，不再保留國務院法制辦公室；(10)優化水利部職責，將三峽工程建設委員會、南水北調工程建設委員會併入水利部；(11)優化審計署職責，將發改委、財政部、國資委部分職責劃入；(12)組建國家市場監督管理總局，不再保留國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局；(13)組建國家廣播電視總局，不再保留國家新聞出版廣電總局；(14)組建中央廣播電視總臺，撤銷中央電視臺（中國國際電視臺）、中央人民廣播電臺、中國國際廣播電臺建制；（15）組建中國銀行保險監督管理委員會，不再保留中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會；(16)組建國家國際發展合作署，由商務部對外援助工作有關職責、外交部對外援助協調等職責整合而成；(17)組建國家醫療保障局，由國家衛生和計劃生育委員會、國家發展和改革委員會、民政部部分職責整合而成；(18)組建國家糧食和物資儲備局，不再保留國家糧食局；(19)組建國家移民管理局，加掛出入境管理局牌子，由公安部管理；(20)組建國家林業和草原局，不再保留國家林業局；(21)重新組建國家知識産權局，由國家知識産權局、國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局部分職責整合而成；(22)國務院三峽工程建設委員會及其辦公室、國務院南水北調工程建設委員會及其辦公室併入水利部；(23)調整全國社會保障基金理事會隸屬關係，將該會由國務院管理調整為由財政部管理；(24)改革國稅地稅徵管體制，將省級和省級以下國稅地稅機構合併，實行以國家稅務總局為主與省（自治區、直轄市）政府雙重領導管理體制。
二、2023年機構改革
今年3月16日，中共中央、國務院公布《黨和國家機構改革方案》，該方案涵蓋黨中央、全國人大、國務院、全國政協4個領域，其中又以黨中央及國務院改革為最主要面向。在黨中央機構改革方面，共有5項：(1)組建中央金融委員會，不再保留國務院金融穩定發展委員會及其辦事機構；(2)組建中央金融工作委員會，同中央金融委員會辦公室合署辦公，將中央和國家機關工作委員會的金融系統黨的建設職責劃入中央金融工作委員會；(3)組建中央科技委員會，國家科技倫理委員會做為中央科技委員會領導下的學術性、專業性專家委員會，不再做為國務院議事協調機構；(4)組建中央社會工作部，中央社會工作部統一領導國務院國家信訪局；(5)組建中央港澳工作辦公室，以國務院港澳事務辦公室為基礎組建，不再保留單設的國務院港澳事務辦公室。
國務院機構改革方面，共有11項：(1)重新組建科學技術部；(2)組建國家金融監督管理總局，以中國銀行保險監督管理委員會為基礎組建，不再保留中國銀行保險監督管理委員會；(3)深化地方金融監管體制改革，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制；(4)中國證券監督管理委員會由國務院直屬事業單位調整為國務院直屬機構；(5)統籌推進中國人民銀行分支機構改革；(6)完善國有金融資本管理體制；(7)加強金融管理部門工作人員統一規範管理，工作人員納入國家公務員統一規範管理；(8)組建國家數據局，由國家發展和改革委員會管理；(9)優化農業農村部職責，在農業農村部加掛國家鄉村振興局牌子，不再保留單設的國家鄉村振興局；(10)完善老齡工作體制，將國家衛生健康委員會的組織擬訂並協調落實應對人口老齡化政策措施、承擔全國老齡工作委員會的具體工作等職責劃入民政部；(11)完善知識產權管理體制，將國家知識產權局由國家市場監督管理總局管理的國家局調整為國務院直屬機構。
機構改革的政策意涵
習近平兩度推動機構改革，可從政策與政治兩方面解讀。就政策層面而言，2018年改革重點在強化黨中央對宣傳、統戰、政法工作掌握，2023年改革方案則偏重於金融、科技層面，可能反映不同時空背景下的不同需求。另外，在第二次改革中，外界預期的國安機構改革，則出乎意料並未出現。
一、改革項目反映當下需求
若從兩次改革反應不同需求角度探究，則從兩次機構改革內容可知，習近平在2018年改革方案中，試圖提升黨中央對於宣傳(意識形態)、統戰、政法工作的掌握；2023年改革方案，科技、金融領域則成為新興工作重點。
第一次改革方案中，涉及意識形態或宣傳領域的計有5項：組建中央教育工作領導小組、將國務院所屬國家行政學院合併至中共中央黨校，組建中央黨史和文獻研究院、將國務院所屬國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理及電影管理兩項職責劃入中央宣傳部；涉及統戰領域的計有3項：將國務院國家民族事務委員會歸口於中央統戰部，國務院國家宗教事務局併入中央統戰部，國務院僑務辦公室併入中央統戰部；涉及政法工作的同樣有3項：裁撤中央社會治安綜合治理委員會、中央維護穩定工作領導小組、中央防範和處理邪教問題領導小組，職責交由中央政法委員會承擔。如以機關(構)論，中央宣傳部、中央統戰部、中央政法委是該次改革中，改組幅度最大的單位。。
第二次改革方案，涉及金融領域的計有8項：在黨中央組建中央金融委員會及中央金融工作委員會，二者合署辦公，在國務院組建國家金融監督管理總局、深化地方金融監管體制改革，中國證券監督管理委員會改為國務院直屬機構、統籌推進中國人民銀行分支機構改革、完善國有金融資本管理體制、加強金融管理部門工作人員統一規範管理；涉及科技領域的計有4項：在黨中央組建中央科技委員會，在國務院重新組建科學技術部、組建國家數據局、完善知識產權管理體制。
從兩次改革是為滿足不同需求的角度探究，兩次機構改革側重領域不同，體現習近平階段性目標差異。2018年，習近平甫展開第二個任期，目標是打破中共領導人自江澤民以降「兩屆10年」的任期限制、尋求連任，此時的當務之急，是儘可能爭取一切可爭取的力量，因此需要強化對意識形態、宣傳及統戰系統的掌握；而如若無法化敵為友時，則應儘可能降低不服者所可能產生的威脅，因此需要加強對政法系統控制。2023年，習近平已順利連任，並且全面啟用自家人馬主掌各個重要職位，黨內基本上已沒有能夠挑戰的力量，所需顧慮者轉為民間社會及國際情勢，因此必須維持金融秩序穩定，同時在科技領域避免被以美國為首的西方國家「卡脖子」。
中央研究院政治學研究所研究員蔡文軒認為，經濟是威權國家維持統治的根本，無論再怎麼發動政治活動，都不能輕忽經濟，因此這波機構改革著力於金融領域，這與後疫情時期經濟亟待復甦、習近平的「共同富裕」目標息息相關。當前的經濟活動，又與科技發展密不可分，因此中共必須加強自主創新，然而在對待不同領域企業的態度上，仍是有差別的：諸如汽車、人工智能、半導體等對政權不構成威脅的產業，採取全面扶持態度；而像是互聯網、大數據等產業，則猶如雙面刃，既可幫助經濟發展，也可能危及統治，因此在扶持的同時，也必須加強監管。
二、國安系統整合未如外界預期發生
在第二次機構改革方案公布前，海內外媒體普遍預測中共將進行國安部門整合，然而結果並不如外界預期。之所以有這樣的猜測，很可能是因為前次機構改革的範圍已相當全面，調整幅度史無前例，外界據此推論短期內應不致再有改革必要，若真要調整，很可能是發生在較為敏感的國家安全領域。
長期來，中共中央並未設置與國家安全有關的編制，直到2000年9月，江澤民才在任期的最後階段，設置中央國家安全工作領導小組，並與中央外事工作領導小組合署辦公，此時期的國家安全顯然更偏重於國際安全層面。2014年4月，中共將國家安全工作領導小組改制為國家安全委員會，並獨立於外交系統，由中共中央總書記擔任主席，國務院總理、全國人大委員長擔任副主席，辦公室主任由中央辦公廳主任兼任，關注範圍也從過去的傳統安全議題，擴及為兼顧非傳統安全議題。
第二次改革方案公布前，海內外媒體依據香港《明報》報導，指出中共可能新設或將國家安全委員會改制為「中央內務委員會」，將公安、移民、戶籍、交通、反恐、反間諜等項目整併為其執掌，國務院所屬國家安全部、公安部也將由該委員會直接領導，委員會辦公室主任可能由政治局委員級的公安部部長王小洪出任，若要再提升位階，則可能由政治局常委級的國務院副總理丁薛祥直接負責。
改革方案公布後，這個媒體臆測的「超級東廠」並未出現在項目內。對此，陸委會諮詢委員張五岳分析，中共中央目前已有國家安全委員會，主席及副主席分別由中共中央總書記、國務院總理、全國人大委員長擔任，已是黨內最高權力機關，另設新機構意義不大；《德國之聲》則認為，習近平或許原本有此意圖，才會透過媒體放出試探風聲，結果發現社會各界、國際輿論反彈過大，且黨中央目前已實際架空國務院，掌握了公安部、國家安全部主導權，因而選擇及時收手，但未來仍不排除在時機成熟時再次操作。
機構改革的政治意涵
習近平兩度推動機構改革，在政治層面的意涵，係反映黨政關係由黨政分開走向以黨領政、權力分布由集體領導走向個人集權。
一、黨政關係由黨政分開走向以黨代政
中共雖採取以黨領政制度，然而在過去，黨、政之間仍有一定分野，習近平則全面將決策權集中於黨中央、國務院淪為執行單位。
中共建政初期，毛澤東曾有「西花廳車水馬龍，頤年堂門可羅雀」的感慨，意指政府要員都前往政務院(國務院前身)總理周恩來辦公處西花廳造訪，自己的辦公處頤年堂則相對冷清。為避免政務院權力過大，毛澤東於1952年主導通過《關於增設中央人民政府機構的決議》，決定增設獨立於政務院、且與之平級的國家計畫委員會(簡稱國家計委)，並將與經濟相關的13個政務院部門移撥，使國家計委又有「經濟內閣」之稱。
之後隨著毛澤東對權力控制欲望提高，黨、政之間的天平，逐漸向黨的方向傾斜，至文革時期達到高峰，因此在改革開放後，鄧小平積極推動黨政分開。他曾表示：「要下決心改變黨員高於一切群眾、支書高於一切幹部、黨組織高於一切組織的狀況。黨委不能再包攬一切、干預一切」、「(黨的)各級領導機關，都管了很多不該管、管了也管不好的事」、「政府的婆婆太多，事事都要由黨委討論，嚴重影響行政效率。」1987年9月，時任中共中央總書記趙紫陽在中共第12屆7中全會，以黨政分開為主題發表講話，認為黨中央僅應對「政治原則、政治方向和內政、外交、經濟、國防等重大決策方面實行領導。」同年10月，趙紫陽更在中共13大政治報告中明確揭櫫：「政治體制改革的關鍵首先是黨政分開。黨政分開即黨政職能分開。」
1989年，六四天安門事件後，趙紫陽遭廢黜，鄧小平決心加強對黨的控制，中共在政治領域的改革也告一段落。然而在江澤民執政初期，由於擔任國務院總理的李鵬曾為其上司(六四前，李鵬是中央政治局常委兼國務院總理、江澤民是中央政治局委員兼上海市委書記)，本身又有太子黨背景(據傳為周恩來養子，但李鵬在回憶錄中否認)，使得國務院仍保有高度自主性；1998年，朱鎔基接續李鵬擔任國務院總理後，因在經濟領域才能卓越，本身作風又相當強硬，被冠以「經濟沙皇」稱號，國務院仍能在相當程度上不受黨的干預；2003年，溫家寶接任國務院總理，由於擔任中共中央總書記的胡錦濤不再具有「核心」地位，9名政治局常委之間的關係大致平等，基本互不干涉他人所屬業務領域，被形容為「九龍治水」。
習近平上任後，透過各種方式架空國務院。在第一個任期中，便在黨內成立了24個領導小組或委員會，範圍涵蓋黨、政、軍、意識形態等各個領域，組長或主任由習近平本人或親信擔任，將原屬於國務院的多項業務移到黨內討論；第二個任期開始後，隨即通過《深化黨和國家機構改革方案》，直接調整黨中央與國務院機構，將多個國務院所屬部門改隸於黨中央；第三個任期開始後，又通過《黨和國家機構改革方案》，目前雖尚未開始進行部門調整，但也已猶如箭在弦上。
諷刺的是，在習近平任內兩次改革方案中，都表示推動機構改革的目的，是為「深化改革開放」，卻完全無視鄧小平、趙紫陽等前任領導對政治的改革理念，正是推動黨政分開。
二、權力分布由集體領導走向個人集權
伴隨著以黨代政之風日盛的必然結果，就是政府高層的權力分布將由集體領導走向個人集權。
文革結束後，為避免毛澤東時期個人權力高漲導致的種種弊端，中共開始實施集體領導制度。改革開放初期，由於中共元老多數仍在世，其中陳雲更是在1950年就成為政治局常委(遞補病逝的任弼時)，鄧小平則是到1956年才成為常委，使得當時黨內並無任何獨大的勢力，中共內部也流傳著「鄧小平有決定權，陳雲有否決權」之說。這種「雙核心」領導狀態，一直持續到1989年六四天安門事件，陳雲表態支持「以鄧小平同志為核心的第二代中央領導集體」後，鄧小平才在陳雲的溢美下，獲得「核心」稱號，但依舊維持集體領導。
胡錦濤時期，政治局常委各司其所職，權力分布達到高度集體領導或分權而治狀態；習近平上任以來，則透過重新取得「核心」稱號、排擠自家親信以外其他派系、將國務院職掌改隸黨中央等種種方式，將權力高度集中於單一個人，打破了自改革開放以來持續三十多年的集體領導制度。在高度以黨治國體制下，領導人意志能直接、高效地體現，做為行政機關的國務院將成為黨意志的執行者，做為立法機關的全國人大也將更深陷「橡皮圖章」窠臼，政策欠缺討論、監督的結果，個人崇拜之風也將愈發明顯。
兩次機構改革比較
習近平任內兩次推動機構改革，名稱雖相仿，但在各方面都有極大差異，歸納如下：
發布流程方面，第一次改革，是由黨中央做出決定後，交全國人大表決通過隨即實施；第二次改革，則是由黨中央與國務院聯名發布改革方案，但並未交由全國人大表決。流程不同的原因不明，有評論認為係因本次涉及的項目較為敏感，因此不適合拿到全國人大討論。
改革廣度方面，第一次改革，不同於改革開放以來主要圍繞於經濟體制層面的改革，而是一次多領域、全方位的改革，對黨中央及國務院所屬業務做全般性重整，力度及涉及部門皆堪稱歷次之最；第二次改革，則偏重於金融及科技兩個特定領域，與過去僅聚焦於特定議題的改革較接近。
黨政關係方面，第一次改革後，黨中央全面控制國務院的狀況已大致抵定，國務院總理淪為黨意志的執行者，無力再形成對習近平尋求連任的制約力量；第二次改革時，不僅已站在以黨代政的基礎上，且新任國務院總理李強也是習近平親信，調整黨政關係的意義不大，就算有也只是陪襯性質。
落實速度方面，第一次改革可說是以一氣呵成的方式完成，首先在2018年2月28日，中共第19屆3中全會通過框架性決定，然後隨即在3月送交全國人大表決，新任國務院各部門人事完全是按照改革方案，幾乎是黨中央研擬方案時，國務院就已同步在進行部門調整；第二次改革的步調則明顯緩慢，方案公布至今，尚未做出部門調整。
未來發展
歷經兩次機構改革後，中共自13大以來力圖推動的「黨政分開」已成昨日黃花，「黨強院弱」的態勢更加強化，但這是否就意味國務院總理所能發揮的空間大不如前？這恐怕還得視習近平的信任及授權程度而定。
《路透社》透過私下訪談中共官員，得知中國之所以在去年12月宣布解除「清零封控」政策，係時任上海市委書記李強力陳利弊後，習近平採納意見。這件事反映兩個訊息：一方面，李強未必如外界想像，完全是習近平的「應聲蟲」；另方面，習近平過去之所以處處掣肘李克強，係出於對其不信任之故，而今由過去長期擔任其秘書的李強出任國務院總理，在充分信任下，可能願意給予更大授權，反而讓國務院變得比以往更具自主空間。
＊作者為智庫研究員
