觀點投書：勿漠視人民追求「民主效能」且「權責相符」政府的權力

壹、前言：

2023年8月28日農曆7月13日宜祈福開光之日，郭台銘打著「主流民意大聯盟」旗號，昭告參選第16任總統。他保證給他4年時間，會為台海帶來50年和平，臺灣可在20年內超越新加坡，成為亞洲人均GDP最高的「亞洲首富」。

郭台銘打著「『主流』民意大聯盟」旗號，是否要再點燃1990年2月，當時繼任總統兼國民黨主席李登輝為首為主的「主流派」以及「非主流派」的「二月政爭」戰火，藍營內部應是悻悻然。

對於郭台銘霸氣喊出「四年執政」要創造「台海50年和平」、「20年內超越新加坡」、「台灣成為亞洲首富」的選舉支票，能否因此縱橫臺灣政壇無敵手，深信臺灣選民在經過近20年的憲政運作洗禮，4任總統直接民選、3次政黨輪替的民主震撼教育，自會有正確選擇。

修憲後的「總統」，經過全民直選，已是名符其實的「國家元首」，對外代表國家。然這並非意味「總統」因此即可「只要我喜歡，有甚麼不可以」率性執政。

除了郭先生外，另兩位總統候選人國民黨籍侯友宜、民眾黨籍柯文哲相繼表態願意在當選總統後赴立法院做國情報告。另一位目前民調最高的總統候選人民進黨籍賴清德(現任副總統)也表示「十分願意到立法院做國情報告，現行狀況下無法成行，是因為到立院報告後，立委會要求總統『接受質詢』，這並不符合台灣的憲政體制。」這三位候選人引發「總統至立院國情報告」法制化的討論熱點：

1.因牽涉咱台灣憲政體制的架構；

2.因突顯行政權(總統)與立法權(立法院)權力分立制衡的理念與運作；

3.因牽涉咱臺灣政府「效能」與「民主」的兼容與取捨；

4.因攸關咱臺灣的未來發展與人民福祉；

筆者認為確是有釐清的必要與急迫性。

貳、「總統至立法院國情報告」法制化並非闕如，而是尚待強化

根據憲法第56條：「行政院副院長，各部會首長及不管部會之政務委員，由行政院院長提請總統任命之。」另依據憲法第61條、行政院組織法及行政院會議議事規則，行政院目前下設14部9委員會，由行政院院長擔任行政院會議主席，負責國內政務管理。行政院院長是由總統提名、立法院通過，行政院長並無民意授權。整個行政團隊的權力基礎都是來自總統的任命。行政團隊中僅有總統與副總統是由人民賦予權力的首長。

而依據中華民國憲法增修條文第3條第2項(第7次修憲第11任總統陳水扁任內)之規定：「行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。」行政院院長團隊暨所屬14部9委員會向立法院提出施政方針及施政報告，並進行質詢的相關程序則明文規範在在立法院職權行使法第16條至21條，整個「行政院向立法院提出施政方針及施政報告並備詢」已有臻健全的法制化架構與法體系。 （相關報導： 張棋龍觀點：還我路權沒那麼難 ｜ 更多文章 ）

然而按照中華民國憲法增修條文第2條第4項及國家安全會組織法第2條第2項之規範，「總統」主掌外交、國防與兩岸及國家重大變故之相關事項(簡稱涉外事項)。依中華民國憲法增修條文第4條第3項規定，立法院得於每年集會時，聽取總統國情報告。另依據立法院職權行使法第二章之一聽取總統國情報告專章，分別規範在第15條-1、15條之2、15條之3、15條之4、15條之5。立法院於聽取總統國情報告後，有無類似「行政院向立法院提出施政方針及施政報告並備詢」的法制化架構與法體系?並非闕如!而是採大要式彈性化立法方式，規範在立法院職權行使法15條之4「立法委員於總統國情報告完畢後，得就報告不明瞭處，提出問題；其發言時間、人數、順序、政黨比例等事項，由黨團協商決定。就前項委員發言，經總統同意時，得綜合再做補充報告。」顯見當初依據憲法增修條文立法時，即有考量到行政立法分立，以及對國家元首尊崇的特殊禮遇。

是故，憲政學者與輿論媒體質疑：行政院長的執政權力基礎既是總統的任命授權，那行政院長的執政作為是總統的授意思還是行政院長恣行己意，造成權責難以釐清。若立法委員也無法對總統進行詰問，行政院長反成總統護身符，有違責任政治，實應予重視並改善，以落實民主國家之人民有追求「民主有效能」且「權責要相符」政府的權力。

叁、李登輝時代已建立國情報告的憲政慣例

依李登輝時代對國民大會國情報告的憲政慣例，直至1996年總統直選，李登輝總統每年仍向國民大會國情報告。報告後，李總統會留下來聽取國大代表的國是建言，待建言完畢後，李總統再作綜合答覆，並無「強制答覆」、「即席答覆」或「一問一答」的憲政慣例。

2004年陳水扁總統、2015年馬英九總統雖都有意願赴立法院作國情報告，為此，立法院在主席台旁增設一席位，作為總統國情報告或外國元首到立法院發表演說的席位。但因朝野立委對總統國情報告後之是否能進行質詢，以及問答方式有爭議致未能成行。總統不接受立委詢答的要求，是擔憂變成總統向立法院負責，混淆行政院院長向立法院施政報告及答詢的憲法規範。

肆、朝野政黨對「總統」至立院做國情報告的意見

2020年3月13日民進黨籍立委賴瑞隆等23人鑑於憲法增修條文第四條第三項賦予立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告之權責，卻因國內憲政制度未臻健全，使總統國情報告之時機與方式屢遭質疑政治考量，未能具體實，參酌美國總統赴國會進行國情咨文報告為例，總統就其職權相關之國家大政方針，〝每年得定期〞咨請立法院同意後，至立法院進行國情報告。提案修改立法院職權行使法第十五條之二條文修正草案：「立法院得經全體立法委員四分之一以上提議，院會決議後，由程序委員會排定議程，就國家安全大政方針，聽取總統國情報告。總統就其職權相關之國家大政方針，得〝每年〞咨請立法院同意後，至立法院進行國情報告。」其修法理由：

一、我國憲法增修條文第四條第三項規定：「立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告。」現行立法院職權行使法第十五條之二，賦予立法院與總統對於總統赴立法院針對國家安全大政方針進行國情報告之啟動機制，卻因國內憲政制度未臻健全，使總統國情報告之時機與方式屢遭質疑政治考量，至今未能具體實施，國會與民意對總統大政方針產生疑慮，影響國家安全基礎。 （相關報導： 張棋龍觀點：還我路權沒那麼難 ｜ 更多文章 ）

二、參酌外國法制，美利堅合眾國憲法第二條第三款前段規定：「總統應經常向國會報告聯邦的情況，並向國會提出他認為必要和適當的措施，供其考慮美國總統國情咨文報告」。原本僅為籠統的規範，然而自威爾遜（Woodrew Welson）總統就任總統以來的百年間，已形成總統於每年一月底參、眾兩院聯席會議前以演講形式發表國情咨文之憲政慣例，不僅作為國會參與國家大政方針之指標，亦為總統宣示施政目標之場合，值得我國仿效。除總統制典型的美國外，採行雙首長制的法國與俄羅斯等，亦皆有總統至國會進行國情咨文報告的制度，俄羅斯更是每年定期舉行，亦可資借鏡。

對於民進黨立委提案將總統赴立院國情報告之時程予以法制化。國民黨立院黨團民眾黨立院黨團皆表示肯定。

但時力黨團總召邱顯智則對修法持保留態度。認為「總統、立法院、行政院都是憲政機關，憲法也未明文規定總統何時要來進行國情報告，修法是否侵害總統作為一個憲法機關的權限，恐怕還需再考量。」

另民進黨團總召柯建銘則認為「過去朝野曾討論國情報告是否採即問即答的方式，但都沒有共識，總統赴立院報告恐淪為政治攻防；且現今資訊傳播發達，總統可透過臉書、記者會或其他多種管道，向人民闡述國家大政方針，沒有一定要親赴立院報告的必要。」

伍、管見：可先建立總統每年定期至立法院進行國情報告憲政慣例

民主國家透過「選舉」提供政權正當性、形成民意政策、協商解決衝突議題、菁英政府合法化、取得政治資訊等功能。臺灣經過7次修憲後，人民當家作主意識抬頭，「政黨輪替」已是臺灣政壇正常現象，這是從政族群要具有的基本常識。

關於總統(國家元首)至立法院(國會)作國情報告，有憲政學者以牽涉國家體制是屬總統制、內閣制、雙首長制(半總統制)而有相對應的論述與作為，針對臺灣修憲的體制，也提出司法院大法官3解釋文：釋字520號、585號與613號，而認定行政權(總統)與立法權(立法院)權力分立對抗關係，唯有再次明文修憲，才能作治本性的釐清…..對此種種論辯，皆予以尊重其言論。但在未取得共識或修憲完成前，筆者認為應先適用現有法律依據，在參酌李登輝時代已建立的國情報告憲政慣例。因為在1997年7月21日第九任總統李登輝公告施行第4次修憲成果，以及在2005年6月10日第十一任總統陳水扁公告施行第7次修憲成果後，立法院擁有1.對總統、副總統有罷免提案權。2.對總統、副總統有彈劾提案權。3.有修憲案、領土變更案提案權。4.對副總統有補選權。5.對司法、監察(改為準司法機關)、考試3院有人事同意權。立法院已名符其實是民主國家的國會，且是「單一國會」。

「總統」與「國會」皆是由人民直選產生，「總統」之外交、國防與兩岸及國家重大變故之涉外事務權，攸關咱臺灣未來發展與人民福祉，若國會與民意對總統國家安全大政方針之決策產生疑慮，國家重大變故之相關事項之因應又未適時向國會溝通協商，取得信賴，勢必會影響國家安全基礎，甚至動搖國本。

因此，總統向立法院做國情報告是展現要為重大政策負責的態度，也是藉此向當家作主的人民爭取信賴的政治誠信作為。李登輝時代已建立憲政慣例，經過近20年的憲政運作洗禮、4任總統大選、3次政黨輪替的震撼教育，人民已覺醒要當家做主!諸位總統候選人要取得人民的信賴，獲取人民手中神聖的選票，即請切勿漠視人民有追求「民主有效能」且「權責要相符」政府的權力，誠信建立每年定期至立法院作國情報告的憲政慣例！ （相關報導： 張棋龍觀點：還我路權沒那麼難 ｜ 更多文章 ）

＊作者為中山大學中國與亞太所 法律組博士候選人；台北市政府勞資爭議調解人、陪同鑑定委員。