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20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

高銘志觀點:政府坐視離岸風電競標遴選過程的違法質疑

法國西海岸浮動式離岸風電的示意圖。

法國西海岸浮動式離岸風電的示意圖。

在上個月(三月)底,離岸風電遴選的收件,去年底通過環評的案場,18案全數到齊 ,並即將進入審查的階段,對於辛勤努力寫計畫書,並同時要進行眾多活動的開發商們,辛苦終於也告了一段落。在這等待結果公布的前夕,暫時有一個可以好好休息的春假了!

在三月底前的收件前夕,有一段針對離岸風電的小插曲,主要是針對台電示範風場是否讓台灣淪為日商白老鼠質疑,而政府官網,也罕見地快速地針對這些質疑加以回應。

為何政府針對「僅」250億的質疑,這麼快回應,但針對過去數月來,社會各界對於涉及數兆利益分配的離岸風電競標遴選的違法質疑,卻視而不見,拒絕回應?本文僅針對近期的發展,提出一些分析。

無法、無權、無責的離岸風電遴選委員會?

歷年來政府成立很多「諮詢性質」的委員會,雖過去產生一些爭議,但但至少由於其並未掌握審議及分配資源的權力,故其勉強可取得某種合法的地位。而一旦這種委員會具備審議及決策性質,舉最知名之環評委員會為例,一定要遵守嚴格的法律保留,方可為之,簡單的說,就是要有法律規定,或有法律相當明確的授權。如,政府採購法之評選委員會,也是有政府採購法第九十四條及採購評選委員會組織準則之規範方可為之。

環評委員會與離岸風電遴選委員會比較。
環評委員會與離岸風電遴選委員會比較。

或許有人會質疑,反正不過只要看起來有法律授權,就可以來審查了,那離岸風電遴選委員會也符合這樣的外觀吧,何錯之有?

這當然有差別!由於這些審議本身都會涉及國家資源之重分配(如在離岸風電,涉及廠商的利益,及全民未來會因為這些計畫是否順利完成,而承擔大量負擔等),到底國家是否可以隨意、恣意將這些審查權,『外包』(outsourcing)給一群不需要承擔任何責任或監督的專家?雖然說交給公務體系自己來做,未必不會發生流弊,但至少在相關公務員法制與責任法制下,法治國仍舊可以介入與監督。

離岸風力發電規劃場址容量分配作業要點(以下簡稱:遴競要點)就是利用內規的方式,將公務人員的責任外包,或又可以間接下指導棋之情況,難保不會落入「假委員會合議之名,行官商勾結之實」之口實?

若欲避免此一現象發生,至少遴競要點,應該要「準用」政府採購法及「採購評選委員會組織準則」辦理。政府應當相當熟知政府採購法在涉及相關競標事務上,較為詳細的規範,但卻捨此不用,恐怕背後有重大隱情也!

獵雷艦第二的弊案,儼然成形?

目前國內本土銀行對於離岸風電的投資能推就推,無疑就是擔憂離岸風電會成為另一個更大規模的慶富案夢魘。

由於政府明知或故意地迴避政府採購法相關規定,也導致諸多光怪陸離的現象。下列疑點若不釐清,恐怕難以弭平各界的疑慮也。

疑點一、公開文件放置室的照片之法律依據為何?

想必各位業者都有看到這一篇報導,中央社在第一時間的新聞,便發出「離岸風電遴選收件 18案全數到齊」的新聞,並附上一張文件放置室的照片;有參與政府計畫經驗者,都知道這是在政府採購程序過程中,大大小小的標案,幾乎不會發生的情況。為何可讓非參與競標遴選的記者,到這一間文件放置室拍照,甚至是公開發出新聞?是否投標業者可以自由拍照,不受限制與拘束嗎?這也不是唯一的一張照片而已。這在在都可以看到,不準用政府採購法相關程序的弊端也。這樣的惡例一開,是否未來政府採購案,都要公開採購文件放置室,讓記者任意進入拍照,甚至讓投標者任意進入?

台灣綠色電力與日本丸紅株式會社攜手組成離岸風場開發團隊,(左起)日本丸紅執行役員電力本部本部長横田善明、台灣綠色電力公司董事長郭淑珍、台灣汽電共生公司董事長張明杰、天力離岸風電科技公司董事長林逸傑,以及見證人徐小波律師。(圖/台灣綠電提供)
台灣綠色電力與日本丸紅株式會社攜手組成離岸風場開發團隊,(左起)日本丸紅執行役員電力本部本部長横田善明、台灣綠色電力公司董事長郭淑珍、台灣汽電共生公司董事長張明杰、天力離岸風電科技公司董事長林逸傑,以及見證人徐小波律師。(圖/台灣綠電提供)

疑點二、遴選委員的名單不公開,法律依據為何?

離岸風電遴選委員的名單,政府單方面片面決定不公開。政府憑什麼擅自做出這樣會影響評選委員會「委員」權益的決定?

我們來看一下另一個分配利益明顯低很多,「只有」二百五十億的台電針對離岸風機的政府採購案。在該招標公告中,便是適用政府採購法的相關程序,公告評選委員的名單(委員有:「5.評選委員:高委員健章、廖委員志中、張委員泰昌、余委員進利、陳委員在相、林委員大惠、陳委員明安、葉委員英傑、陳委員慶全、王委員平貴、陳委員景林。」)而這樣的事先公告,便是依據政府採購法相關規定,賦予評選委員的權利。(參見:採購評選委員會組織準則第 6 條:「本委員會委員名單,於開始評選前應予保密。但經本委員會全體委員同意於招標文件中公告委員名單者,不在此限。」) 

此一公開名單的規範,似乎與保護評選委員有關。但由於目前在本要點內,並未準用政府採購法評選委員會,也導致遴選委員未來恐將陷入「秋後算帳」或「瓜田李下」的危機!

疑點三、有史以來投標廠商與官方,在投標前最大規模的密集接觸,違法?

本要點所規定的競標遴選程序,到底在定位上到底是否是行政程序?還是政府採購程序?現在是非常模糊不清。

若是前者,則行政程序法就有其適用。而為了確保行政決策的公正性,行政程序法有所謂禁止片面接觸條款。依據行政程序法第四十七條第二項,「公務員與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸時,應將所有往來之書面文件附卷,並對其他當事人公開。」而這也意味著,政府涉及此案的官員此一過程中,應盡量禁止片面接觸,無論是公開或私人場合。若是後者,則當然政府採購程序上,也有相當嚴密,且更加嚴格的規範。若準用政府採購法,則似乎官員與委員,也應避免與廠商進行密切的接觸。

而在過去數月間,離岸風電正面臨這種大規模片面或密切接觸的狀況。投標的廠商透過各種簽署MOU、研討會、茶敘等各種場合,與官員及潛在的遴選委員會成員,進行各種接觸。而這些照片,也充斥著網路。這也將影響未來遴選委員會決策公正性,最關鍵的證據!這恐怕也是中華民國史上,涉及最大利益的分配委員會,但卻又毫不迴避與廠商密接接觸之先例(或惡例?)

2018-03-14-臺歐離岸風電驗證研討會開幕合照(歐洲經貿辦事處提供)
2018-03-14-臺歐離岸風電驗證研討會開幕合照(歐洲經貿辦事處提供)

行政內規治國,撐得過一時,騙不了一世

我們從這一路以來,看到政府對於離岸風電競標遴選幾乎一律採取「行政規則」(內規)的方式為之,呈現出一種法律價值體系的混亂。目前已經開始推動的離岸風電相對小規模的「示範」,目前在再生能源發展條例下,是透過再生能源發展條例第十一條第二項授權所訂定的「法規命令(非內規)」位階之風力發電離岸系統示範獎勵辦法為之。實在殊難想像,涉及至少二兆利益的大規模離岸風電競標遴選的遊戲規則,竟然一律採用行政內規為之!

什麼都是作業要點(內規),自然沒「辦法」(法規命令)順利推動離岸風電的發展。

上樑不正、下樑歪:黑機關、黑委員會充斥,創造全世界「法律風險」最大化的投資環境

原本以為只有下樑歪,沒想到真正的問題核心,在於上樑不正!這一切的迷團,也在近期風傳媒報導找到了答案。原來這就是政府推動能源轉型過程中,一系列的「黑機關文化」的連鎖效應也。

但這邊必須要強調,若只是單純設立一諮詢性質的任務型單位,其實並無違法之疑慮。但問題就在,若負責離岸風電的單位,可以產生該文所稱的下述效果,這恐怕是公務員法制的危機。這樣誰還要考公務員?不需要多年苦讀,就可以坐領高薪?而這樣以一紙要點(《綠能科技產業推動中心設置要點》),就要求相關部會(經濟部及科技部)編列預算的黑機關。未來勢必面臨立法院、考試、審計相關單位的檢驗。

「綠推中心這樣的外掛機構,不僅人員的聘任不受《公務人員任用法》等限制,在業務推動過程,又可以排除掉公務機關的諸多法令限制,可以說好處多多。」

而更可怕,讓台灣公法研究學者感到瞠目結舌的,便是這樣的黑機關單位,竟然還可以介入「離岸風電遴選委員名單」的實質決定以及眾多行政決策!

由這樣毫無法治觀念的黑機關,來主導離岸風電整個推動,黑委員會,及眾多的行政內規,也都不意外了!但這樣的黑機關是否可以得逞?端視資金提供者是否有將大筆資金,像肉包子打狗般,倒進這危險的「黑水溝」的決心也!

*作者為國立清華大學科技法律研究所副教授

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