台灣的政治發展，是否需要地方自治？這個問題，正如同台灣的經濟發展，是否需要傳統產業？或台灣的文化發展，是否需要閩南文化？一樣，我們恐怕不需要花費太多的學術或公共政策上之討論來爭辯。而是我們必須更認真地思考如此問題：如果台灣的政治發展，逐漸失去地方自治，可能產生什麼後果？正如同思考如果台灣的經濟活動，若傳統產業流失怠盡；若台灣的文化民情，漸漸遠離閩南文化之風，將會有什麼局面？
我個人並無法想像，若未來台灣的政治實務中，毫無地方自治運作餘地時，會是何等情景？但我可以理解，在沒有地方自治的國度裡，一模一樣的官僚體制之運作，從無偏鄉到都會、從港口到山城，住鄉下的人，將感受都會人生的擁擠與冷漠；而都在都市裡奔忙的人們，卻和鄉下的人一樣，必須自己承受生活上的種種不便。
我個人無想像沒有地方自治的台灣，人民的生活將會是何等的無趣無味，但我可以預測，在沒有實質地方自治的台灣，人民面對公共事務的一切時，都將必然感受到來自中央政府龐大官僚組織的不溫暖與無效率。
而現在的台灣，由於某些政黨之政治人物個人，對於解決特定社會問題的方法，抱持某種特定偏好，因此，未來將有可能為解決某些社會問題，而將地方自治予以犠牲。
例如，行政院長賴清德於日前公開主張，為解決台灣現今非直轄市的縣市缺乏人才和財務困難之問題，因此，將著手修正現行行政區劃法，來達到平衡地方發展的目標。而其同黨立法委員與內政部官員為呼應賴院長之政策口號，亦紛紛對於未來台灣行政區劃之應如何如何，提出許多高見。個人認為，這些高見是否真能達到平衡地方發展的目標，吾人目前尚無可得知，但某些政高見中所隱藏的思惟，若形成政策之多數，乃至於成為政治上之正確，那麼對於地方自治，卻必然將給予致命的一擊。原因無他，當中央政府認為地方發展之問題，可以透過行政區劃之調整來實現時，地方自治便已經在中央政府的決策首長們所追求之政治正確中，成為所謂「地方發展不均」的真正理由。
國家之行政劃分，當面對地方自治時，首先必須慎重地思考一項最根本的問題，那就是：究竟是應透過行政區劃，來實現地方自治應有之社會發展功能；抑或是宜透過地方自治，來使行政區劃得以符合社會發展與政治現實之需求？
如果吾人理所當然地認為，透過行政區劃，可以實現地方自治之特定理想或功能，這個時候，行政區劃便成為中央政府實現特定公共政策之工具，而這樣的政策工具，就如同屠夫手握之屠刀，將台灣的各地方，按著自己的意念，予以或切或剁。
近日，前立法委員、現任世新大學教授高思博先生舉辦了一場以「還我自治權」為名的座談會，這場座談會的主題，是討會區長、農田水利會會長官派之利弊得失。」在這次座談會中，將農田水利會的公部門化政策，與行政區劃法之修正議題捆成同一個議題，在同一場座談會中討論。參加者經由對當前農田水利會遭執政黨以立法多數之力量，強行改造成公部門所產生之爭議，似乎可以進一步地認識到，在行政區劃法的修法中，若行政區劃之調整成為政府實現特定公共政策之工具，正如同政府將農田水利會的資產完全收歸國有，只為了實現某些似乎有更竹日一日單的方法，便能實現的政策目標一樣，那麼，千百萬無聲無語，無從抗議的民眾，就只能看著自己的財產權，如同地方自治一樣，當掌握政府能夠掌握決策之多數時，便隨著可能成為魚肉，任政府宰割。
因此，筆者個人主張，除非我們的國家多數民眾選擇了一個沒有地方自治的國度，否則，行政區劃之目的，應是保障地方自治之有效運行，而非實現中央政府公共政策之目的；而基於此一理念，行政區劃法之修正，其目標應在於保障人民及各種具有法人人格之團體之自由權與財產權，憲法所規範的地方自治之架構下，不受中央機關透過行政區劃之調整而予以侵害。
*作者為國立高雄大學政治法律學系教授/法學院院長。本文原發表於由二十一世紀基金會與愛鄉文教基金會合辦之『還我自治權！區長、農田水利會官派利弊』研討會。感謝高思博教授、蘇煥智董事長及與會先進，提供各方意見與觀點。（系列之二）
