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20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

新新聞》龍鷹台海鬥 美艦泊台中國就武統?

美國總統川普簽署《2018財政年度國防授權法》。(美聯社)

美國總統川普簽署《2018財政年度國防授權法》。(美聯社)

《二○一八年美國國防授權法案》(National Defense Authorization Act, NDAA)經美國總統川普(Donald Trump)簽署通過,其中涉高度敏感的「美台軍艦互泊」條款 ,在修法過程中不斷被淡化,卻仍然挺進。在這一鬆一緊或去或留之間,恰恰是觀察台灣亞太角色及台美中關係變化的關鍵時刻。

國會愈見關切涉台國防議題

前駐美代表沈呂巡上周參與立委許毓仁舉辦的論壇時分析,美台軍艦互泊條款被淡化,是因美國參議院本來提案允許美軍艦「例行性停靠台港口」,並允許美接受台軍艦停泊夏威夷、關島;眾議院卻退一步通過行政部門應就美台軍艦互停「提出報告」。

但最後兩院協商版本卻變成不具強制力的「國會意見」(Sense of Congress),僅要求行政部門考慮(consider)美台軍艦互泊可行性。

即使如此,回顧近年通過的NDAA可發現,從二○一三年的NDAA開始,涉台條文逐漸增多,如該年以國會意見要求行政部門應據《台灣關係法》考量對台出售F16C/D戰機。

一四年國會通過的一五年NDAA涉台條文更多元,該年要求美國防部長諮詢參謀長聯席會議主席就台灣自衛能力提出報告,並以國會意見,首次表達應給予台灣機會參與多邊人道主義援助和救災,如太平洋天使行動及環太平洋軍演。

一六年度的NDAA即便最終僅通過授權美國防部可將台灣納入「南海倡議」的援助與訓練,但修法過程,參、眾兩院友台提案眾多,除了強調美國應加強提供台灣軍事援助,也包括邀台參加美軍紅旗演習,並允許台美高階軍事官員互訪。

一七年度實施中的NDAA,則以「國會意見」要求國防部長擬定計畫,促進台美將級軍官及助理國防部長以上職級文官互訪。此前,類似提案至少三次被刪除。最新這一分NDAA則是再加碼,除了未刪除台美軍艦互泊,並以「國會意見」要求邀台參加多國參與的紅旗演習。

國家政策研究基金會高級助理研究員、專長國防議題的揭仲也指出,明年NDAA具體要求美防長應就台提出的防禦軍資需求信函,與國務卿協商後,提交報告給國會;國防部須協調國務院每半年向國會簡報台灣面臨的安全挑戰、美台軍事合作情形,包括台灣提出軍資需求的情況等,「或許會發揮實質影響力」。

對此,台灣涉美官員分析,NDAA涉台條文轉變,除了受美國前總統歐巴馬(Barack Obama)提出「重返亞洲」政策影響,更重要的是,凸顯美國國會對「中國崛起」的正視與憂慮,「頗有拉台灣進來與中國抗衡的味道,台灣在亞太局勢中的重要性也逐步上升。」

這位官員指出,不僅是針對台灣,NDAA在亞太其他國家如日韓、東南亞等國家也有更多著墨,皆凸顯NDAA背後的地緣政治思考。

行政部門有意見,互泊條款被稀釋

其實美國參院本已在○九年通過一○年NDAA中,要求白宮就台灣空軍軍力向國會提出評估報告,並據此提出美對台五年軍援計畫,最後卻被刪除,外界咸認是因○九年十一月適逢歐巴馬首次訪問中國,因此協調國會刪去敏感內容。相較之下,近年來美政府對台軍事合作部分不再鐵板一塊,顯見美中情勢已有不同,進而也影響了台美關係。

不過,台美關係表象雖有改變,但台美中三角互動離質變恐怕還有不小差距。

如揭仲強調,台美軍艦互泊之所以被「稀釋」,其中一個原因可能是來自於美行政部門反對。他舉例,○九年莫拉克風災,美國兩棲船塢運輸艦丹佛號(USS Denver)大可藉救災名義泊靠台港口,但丹佛號還是僅停在台灣外海,再讓直升機飛台救災,而且不准直升機在台灣過夜,「就足見美對軍艦泊台小心翼翼的態度。」

揭仲解釋,這是因中方很可能認為美軍艦一旦泊靠台灣,就違反美中建交時,美對台「撤軍」承諾,「不可小覷其足以撼動台美中三邊現況。」

揭仲還說,這也可能代表中國對美國會遊說力道、影響力漸增,「從美眾院已折衷通過提交報告,影響已大幅降低,卻還是被打槍可見一斑。」沈呂巡也提醒:「外交部對美國會的工作,是不是發生什麼問題?」

另外,川普簽署NDAA後,針對台美軍艦互泊等案發布聲明表示,會運用總統做為三軍統帥及外交事務唯一代表所獨有的憲法權力處理這些條款。揭仲分析,這是川普刻意喊話給中國聽的,表達主動權仍在他手上,也不排除未來將台灣當作中美關係籌碼。

美知台學者祁凱立指出,川普眼下以處理北韓危機為重,不需過度解讀NDAA涉台條文。(柯承惠攝)
美知台學者祁凱立指出,川普眼下以處理北韓危機為重,不需過度解讀NDAA涉台條文。(柯承惠攝)

不過,與沈呂巡出席同場論壇的史丹佛大學弗里曼研究所台灣民主與安全計畫主持人祁凱立(Kharis Templeman)則以「奧坎剃刀」(Occam's Razor),形容他對這次修法的理解。所謂「奧坎剃刀」是指當許多理論都能解釋,應選其中最簡單的一種。他強調,川普簽署NDAA不見得是想到台灣,因盱衡亞洲局勢,台灣非首要考量,北韓可能攻美才是,「不必過於解讀。」

中國方面則對美方NDAA的涉台條文持續表達抗議。例如,歐巴馬簽署一七年度法案、允許台美軍方高層互訪,中國外交部發言人華春瑩就以「答記者問」的形式主動發表意見稱,美方違反中美三個聯合公報原則,干涉中國內政,中方完全不能接受。她要求美方在台灣問題上恪守對中方的承諾,停止美台軍事聯繫和售台武器,以免對中美關係及台海和平穩定造成損害。

中駐美大使威脅國會議員不得友台

不過,像今年中國對NDAA這麼強烈的反應卻屬罕見。《華盛頓郵報》(The Washington Post)專欄作家羅金(Josh Rogin)揭露,中國駐美大使崔天凱今年八月致信「威脅」多位參、眾兩黨議員,不得通過強化美台關係法案,否則是反對中國主權,踩到中美關係「紅線」。

川普即將簽署NDAA前,中國駐美公使李克新八日表示,美艦若泊靠台灣將違反中國《反分裂法》,並威嚇道:「美國軍艦抵達高雄之日,就是我解放軍武力統一台灣之時。」李克新發言前一天,解放軍轟炸機接近台灣南方空域;川普簽署法案後,中共戰機連續於十七、十八日繞台,還公布先前繞台影片。

揭仲也強調,中國紅線仍畫得清楚,如台美雙邊軍演可以,但不接受台參加多邊軍演;美將級軍官訪台可以,但不得有具五角大廈(美國防部)身分的將領訪台,國務院亞太事務助卿更不可能訪台;還有正副總統、閣揆、外長及防長以外官員訪美可以,但不得進入白宮或國務院,「因此從美中台框架看,台灣現況未因NDAA改變太多。」

中國的紅線仍畫得清楚

值得關注的是,川普十八日親自發表任內首份《國家安全戰略報告》(National Security Strategy, NSS),落實「美國優先」政策,一反過去歐巴馬政府稱中國為「夥伴國」,而直指中是「修正型強權」(revisionist powers)及「戰略競爭對手」。

報告也指出,依「一個中國」與台灣維持堅強關係,包括在《台灣關係法》承諾下,提供台灣在防衛與嚇阻威迫的需求,卻未提中美三個聯合公報。亦即當川普定調美中關係是競爭又合作,則台灣很可能就是未來美國可加大操作的槓桿之一。

年年加碼的NDAA涉台條款,對台灣是雙面刃,台灣看似在美中棋局中爭取到更多空間,但如何邁開下一步卻不踩雷,才是台美軍艦互泊帶給台灣的啟示。

川普將中國定調為「戰略競爭對手」後,有待觀察台灣是否成為川普操作美中關係槓桿。(翻攝自U.S Navy臉書)
川普將中國定調為「戰略競爭對手」後,有待觀察台灣是否成為川普操作美中關係槓桿。(翻攝自U.S Navy臉書)

美國每年必須通過的法案NDAA 

《國防授權法案》是美國聯邦法律,核定每年國防部預算,並制定如何執行預算的上位政策。NDAA是少數被視為美國國會必須通過的法案之一,NDAA在1961年首次通過,已連續通過56年,其牽涉增減預算、採買軍武及軍人加薪、福利等重要軍事政策,是美政府對軍人的重要承諾。

NDAA也決定美對外軍事政策,如反恐、明定釣魚台是《美日安保條約》第5條適用對象、增強駐外使館安保、在敘利亞設置禁飛區等。NDAA每年核准從10月1日開始的下一會計年度高達6000億至7000億美元的國防預算,川普政府國防預算大增,也有賴NDAA通過。

NDAA分別由美國參、眾院通過版本,再由兩院協商最後版本,交由總統簽署後成為法案,通常高達上千法條。但有時兩黨未達共識,或避免立法干預行政,會以「國會意見」呈現條款,並不具拘束力。(張家豪)
 

2018 NDAA涉台條款重點

1259條強化台美防禦夥伴關係》

國會意見:美國應邀請台灣軍隊參與軍演,如「紅旗」(Red Flag)演習;與台灣執行在西太平洋的雙邊海軍演習,包括演習前會議;考慮重建台美海軍艦互泊港口(port of call exchanges)的妥適性及可行性。

1259A條防衛設備及防衛技術服務移轉台灣正常化》

國會意見:針對任何台灣政府對移轉防衛設備及防衛技術服務的要求,國防部長應逐案審查,而且需與國務卿協商,並以標準流程及程序貫徹,以致力讓對台軍售流程正常化。

提交報告:國防部長接到台灣對移轉防衛設備及防衛技術服務的需求信函後,須於120天內,與國務卿協商後,向國會相關委員會報告。

簡報:此法生效後180天內,國防部須與國務院協調,每半年向國會相關委員會簡報台灣面臨的安全挑戰、美台軍事合作情形,包括台灣提出對移轉防衛設備及防衛技術服務的需求和情況,無論是否簽署任何對台合約都須簡報。(張家豪)
 

近年來出現在NDAA的台灣

1995:以不具強制力的「國會意見」(sense of Congress),要求行政部門不得拒給台赴美高層官員簽證。

1999:要求美國防部就海峽兩岸軍力、變化及台灣安全提報告;並針對協助台日韓等美亞太盟邦部署戰區飛彈防衛體系(TMD)提研究報告。

2000:直到2021年,美國防部須每年向國會提交分析中國及兩岸軍力的評估報告。

2003:美國總統須向國會報告台美軍聯合作戰訓練,並實現台美將級及高階軍事官員互訪的可行性。

2013:以國會意見要求行政部門據《台灣關係法》考量對台出售F16C/D戰機。

2015:要求國防部長 就台自衛能力提評估報告,包括中國對台作戰能力;以國會意見表示,應予台灣機會參與太平洋天使行動及環太平洋軍演。

2016:美參眾兩院通過友台提案多,包括邀台參加美軍紅旗演習、環太平洋軍演,並允許台美高階軍官及軍事官員互訪等;最終通過授權美國防部可將台灣納入「南海倡議」的援助與訓練。

2017:以國會意見要求美防長擬定計畫,促進台美將級軍官及助理國防部長以上職級文官互訪。

2018:參院先通過允許美軍艦「例行性停靠台港口」;眾院通過行政部門應就美台軍艦互停「提出報告」;最後兩院協商版本以國會意見要求,行政部門考慮美台軍艦互停可行性。但國會要求美國防部長與國務卿協商,針對台提出軍資協助的需求,提交報告給國會相關委員會。

資料來源:歷年美國國防授權法案

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