觀點投書：從《台灣關係法》的本質看美「戰略模糊」與「戰略清晰」之爭辯

隨者近年美中關係陷入「修昔底德陷阱」 (Thucydides’s Trap) 、北京對台日益頻繁的軍事挑釁以及美國領導地位的動盪，點燃了一場關於美國對台政策是要維持「戰略模糊」(Strategic Ambiguity) 還是轉向「戰略清晰」(Strategic Clarity) 的爭辯。

支持華盛頓採取清晰政策的學者專家如美國外交關係協會會長哈斯 (Richard Haass) 及研究員塞克斯 (David Sacks)，他們認為考慮到台海軍力的嚴重失衡，美國一方面應在解放軍武力犯台時明確出兵保衛台灣，另一方面透過同時發布總統聲明及行政命令的方式表達對一中政策的支持。另一種對台反向且負面的清晰政策，則是像喬治華盛頓大學教授葛拉瑟 (Charles Glaser) 於今年4月底投書《外交事務》期刊所說，華盛頓應在東亞直接放棄對台承諾，也就是所謂的「棄台論」。然而，國內外目前對於這場爭辯的主流觀點依舊是敦促美國應維持對台模糊政策，即華盛頓不應明確表明其是否會派兵介入在台海爆發的戰爭或衝突。支持者包括前AIT主席卜睿哲 (Richard Bush)、戰略暨國際研究中心高級研究員葛來儀 (Bonnie Glaser)、佛萊契爾法律暨外交學院教授格倫農 (Michael Glennon) 及蘭德智庫政治學者馬扎爾 (Michael Mazarr) 等人。目前拜登政府很明顯地繼續執行戰略模糊政策，白宮印太事務協調官坎貝爾 (Kurt Campbell) 在本月初說美國無意轉向戰略清晰。事實上，自1979年以來，歷屆美國政府皆奉行戰略模糊，只有模糊的「程度」(degree) 有所變動。其政策的有效性，如同政大外交系副教授吳崇涵所說，「戰略模糊是美國兩岸政策的定海神針。」

儘管筆者也認為拜登政府應繼續維持對台模糊的戰略，但在上述爭辯浪潮中並未就戰略模糊真正之核心進行詳盡的論述，也就是《台灣關係法》(The Taiwan Relations Act, 以下簡稱TRA) 的本質及其意涵。 （相關報導： AZ、莫德納、BNT、嬌生4大疫苗哪個副作用比較少？一圖秒懂施打功效、保護力 ｜ 更多文章 ）

冷戰時，尼克森 (Richard Nixon) 總統與國務卿季辛吉 (Henry Kissinger) 秉持現實主義中權力平衡原則，開啟華盛頓與北京間關係正常化道路，最終雙方於1979年1月1日正式建交，美國因而必須與台灣保持非官方關係。TRA是美蘇冷戰下一個現實的產物，其包含3個特性、5項目標、3種嚇阻效果。TRA的3個特性，即「彈性」 (flexibility)、「適應性」 (adaptability) 和「持久性」(durability)。 由於TRA的制定是第96屆美國國會內部及其與卡特政府間相互協商及「妥協」(compromise) 的過程，所以最終法案版本的文字內容是「模糊」 (ambiguous) 的，也因此創造出許多彈性。而因為TRA具有彈性的解釋空間，使得美國的對台政策可以適應不同時空的國際環境背景，因而產生持久性，不須對TRA進行修改。

TRA的內容包含5項主要目標。第一，美國與台灣維持實質的「非官方關係」。第二，美國對台提供「防禦性」武器與服務。第三，美國支持台灣參加「不以主權國家」為條件的國際組織。第四，美國反對北京或台北任意一方改變現狀。第五，兩岸問題最終須以「和平方式」解決。

TRA也產生了「三重嚇阻」(triple deterrence) 效果。首先，其使北京不敢輕易改變兩岸現狀，即發動戰爭。TRA第3條並沒有解釋「防禦性服務」的確切定義，因此美國提供給台灣的「軍事協助」也可以被解釋為一種服務。然而，整個TRA內容也未說明美國是否一定要在北京發動戰爭後提供何種方式以保衛台灣，因此，北京領導人很難判斷美國人的真正意圖 (intentions)。1996年的台海危機是經典案例，柯林頓政府派出兩艘航空母艦停在台灣海峽以警告北京的挑釁行為。其次，TRA也反對台北改變現狀，即反對台灣宣布獨立。陳水扁總統在他執政時期所提出的「防禦性公投案」和「入聯公投案」，就被小布希政府視為是企圖改變現狀的舉止。小布希政府因而「懲罰」陳水扁，除延遲對台軍售，也只允許他在出訪友邦時過境阿拉斯加停留2小時。最後一種嚇阻效果幾乎沒有被學界提及，也就是TRA會對內嚇阻美國國會通過具有「清晰」色彩的友台法案，因為行政部門不會簽署任何違反TRA精神的法案。以川普政府為例，其任內簽署的法案都具有模糊性和彈性，如《台灣保證法》、《台北法案》、《台灣旅行法》、《亞洲再保證倡議法》及2018年、2019年和2020年《國防授權法案》等，內容包括「鼓勵」臺美雙方全部層級的官員交流，「支持」台灣參與不以國家為條件的國際組織，「建議」美國邀請台灣參加「紅旗軍演」和「建議」美國對台軍售應「定期化」等。像是《台灣防衛法》及《台灣安全加強法》這類太過清晰敏感的法案最後都胎死於腹中。

在川普時前的美國歷屆政府皆以TRA「平衡」兩岸關係，以穩定台海超過40年之久的穩定與和平。然而TRA也遇到其最大的挑戰。不論是季辛吉或是尼克森，他們都無法想像或預料今天的美中關係會陷入新冷戰之中。華盛頓與北京間的結構問題，使川普發起新新圍堵政策。川普政府也把TRA當作是一個圍堵北京的工具之一，將其解釋空間進行最大化操作，其意圖與過往TRA作為平衡角色之精神不符。不可否認地，北京在今日的軍事實力已與90年代台海危機時相比較大幅增長，拜登政府必須做出一些在TRA解釋空間允許內的具「創意性」、「實質性」和「互惠性」的對台政策，例如像台美官員間在第三國進行  合作、疫苗生產合作、協調日韓等盟國與台灣進行安全合作及訓練等。此外，拜登政府也必須繼續鼓勵兩岸對話，畢竟這是TRA最重要的意涵之一。

採取戰略清晰的政策將是一場災難。如在文中述所提及，中國人無法真正知道美國人的意圖。如今，拜登也無法真正暸解習近平在想什麼。 （相關報導： AZ、莫德納、BNT、嬌生4大疫苗哪個副作用比較少？一圖秒懂施打功效、保護力 ｜ 更多文章 ）

＊作者為國立政治大學國際事務學院外交政策研究中心助理、政大外交系碩士生