高雄曾是全球第三大港口，也是我國工業發展的重心，惟近年來卻飽受空污、旱澇、公安交替之苦，導致人口停滯。2014年氣爆事件之後，讓高雄人更重視都市規劃的永續發展。高雄市政府目前提出「高雄市國土計畫」以2036年為目標年，期望以「一核．雙心．三軸」的空間規劃，打造高雄市成為一國際都市格局的韌性城市，讓這座海洋之都迎戰未來15年。高雄市國土計畫自107年3月的第一場座談會開始，至今年04月15日經內政部審查核定，其歷經整整三年的規劃時間。
高雄曾是全國人口第二多的縣市，但過去10年人口無顯著成長，已被台中超越。高雄市目前都市計畫所規劃的總人口數達392萬人，但現況人口都快跑光，故高雄市國土計畫將2036年計畫人口數調降為300萬人，尚低於目前都市計畫人口。有鑑於高雄市國土計畫對未來高雄市產業發展將產生重大影響，故筆者查閱相關統計資料，初步探討高雄市國土計畫中產業用地規劃內容幾點謬誤之處，以供各界參考。
產業用地有擴大圈地之嫌
目前高雄市已劃定之法定工業使用土地總面積合計約6,832.09公頃。高雄市產業之分布區位可概分為北高、中高、高屏、南高及都會核心發展等五區：
- 北高發展區為金屬扣件製造業群聚區，如岡山區聚集螺絲螺帽及鉚釘產業。
- 中高發展區為塑化製造業群聚區，如大社區、仁武區之塑膠化學工業與金屬模具、加工產業。
- 高屏發展區為金屬加工及化工材料製造業群聚區，並緊鄰都市計畫發展地區。
- 南高發展區為鋼鐵及石化製造業群聚區，鋼鐵製造聚落以中油、中鋼、中船等大廠為核心，塑化、鋼鐵業則聚集於高雄港周邊。
- 都會核心發展區為電子資訊及都會支援型產業群聚區，如高雄軟體園區之電子零組件、半導體群聚等高科技產業發展。
為因應高雄市產業之用地需求，目前高雄市工業區主要分布於路竹、岡山、仁武、大社、永安、楠梓、大寮、前鎮、小港、林園等行政區。惟就各該用地開發使用情形觀之，現階段科學園區及加工出口區可釋出土地有限；編定工業區中，截至2010年4月底，僅和發產業園區待租而有用地釋出外，其他園區內之產業用地幾已售罄或完租；而民間自行管理之產業用地，多係興辦產業人依獎勵投資條例、促進產業升級條例或產業創新條例申請設置之產業園區，除現正申請設置之產業園區外，已無用地可供利用；另都市計畫工業區大多開闢八成以上，僅茄萣與阿蓮區使用率未達六成。另外，少部分位於市區內之都市計畫工業區，則因產業型態及環境改變而閒置。
高雄市國土計畫雖然強調未來高雄市必須以產業支撐人口，避免城鄉發展區之土地供應過剩，但仍考量經濟產業發展趨勢，推估高雄市2036年二級產業用地（工業用地）之新增需求量約為1,354公頃。惟根據高雄市國土計畫內容顯示所新增城鄉發展用地，在基本資料摘要表中明列：
（一）五年內新增產業使用土地面積共2836.04公頃，包括：
- 新增二級產業用地面積共1,354公頃。
- 新增城鄉發展區第2類之3土地共14處，面積共1,482.04公頃。
（二）未來20年發展地區面積共7,140公頃。上述2036年新增需求量（1,354公頃），遠小於五年內新增產業使用土地面積（2836.04公頃）；且未來20年發展地區面積（7,140公頃），亦高於高雄市目前既有法定工業使用土地總面積（6,832.09公頃）。
故此形成新增產業用地供需之矛盾。高雄市國土計畫有擴大圈地之嫌。
未能收納農地工廠
高雄市以經濟產業發展趨勢、產業用地利用情形、水電資源供給限制與所需公共設施用地需求等推估，2036年約尚需1,354公頃產業用地。惟高雄市國土計畫在五年內未來發展地區劃設面積達1,102.16公頃，遠超過2036年預估值。五年內未來發展地區包括：
- 產業用地：為高雄市產業發展需求，包括仁武產業園區、新材料循環產業園區、林園高值化產業園區、岡山九鬮產業園區及白埔產業園區，共計518.70公頃土地，劃設為城鄉發展地區第二類之三約63.13公頃。
- 科學園區：為南科高雄第二園區（橋頭園區），位於燕巢、橋頭、岡山行政區，共計262.00公頃，均位於都市計畫區內。
- 未登記工廠輔導地區：為收納高雄市未登記工廠，劃設嘉華及烏林兩處產業輔導專用區約321.46公頃，劃設為城鄉發展地區第二類之三。
依據2018年行政院農委會農業及農地資源盤查結果，高雄市農地非農用情形集中在岡山、大樹、仁武、鳥松、大寮等行政區。高雄市農地非農用面積約為15,569公頃，扣除轉用為公共或公用設施、道路或道路設施（含停車場）及河川或水利設施之使用後，故疑似工廠使用面積為2,329公頃。顯然以嘉華及烏林兩處產業輔導專用區之劃定結果，無法收納農地工廠。
目標年產業用地需求量推估錯誤
高雄市國土計畫首先依據2016年高雄市工商業普查資料，將製造業場所單位總年產值2.21兆元，以每五年3.55％之成長率及指數模型，推估2036年高雄市目標年製造業產業產值約為2.54兆元。復依據2006年高雄縣、市工商普查之製造業場所單位之全年生產總額，除以高雄縣、市製造業場所單位使用土地面積，獲得每單位土地之單位產值，為2.43億元／公頃，再以時間序列模型推估至2036年每公頃土地之年產值約為4.27億元。以下列公式計算高雄市目標年二級產業用地之需求量：
目標年高雄市二級產業需求量=目標年本市二級產業產值÷目標年每公頃土地之年產值×公設比例
8,037（公頃）=2.542（兆元）÷4.27（億元/公頃）×（1+35%）
依據上述推估，高雄市於目標年之產業用地需求為8,037公頃，扣除工商及服務業普查報告高雄市製造業場所單位使用土地面積4,950公頃，並加計35%公共設施面積後，產業用地供需尚不足約1,354公頃。
筆者依據高雄縣市之1996年、2001年、2006年工商業普查資料，進行每單位土地之單位產值之推算，結果如下圖所示。在圖中顯示以時間序列模型AR(1)推估至2011年每公頃土地之年產值約為4.23億元，惟此時間序列模型並無法推估2036年之遠期數值，此顯示出高雄市國土計畫中2036年每公頃土地年產值（4.27億元）為錯誤推估。若以下圖中半對數模式，可推估2016年每公頃土地之年產值約為5.15億元，帶入上式反推估2016年製造業場所單位總年產值估計值為2.55兆元，接近2016製造業場所單位總年產值2.21兆元，故顯示半對數模式較為合理。惟半對數模式推估至2036年之結果，仍充滿不確定性。
＊作者為長榮大學土地管理與開發系副教授
