觀點投書:民進黨全面執政前力爭的國會自主,如今安在?

2017-05-10 06:25

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蔡總統說「國會應該是總統的鏡子」,沒錯,國會應該如照妖鏡般,清楚與真實地映照出總統與行政部門的缺失及不足。但諷刺的是,現在的立法院依然是總統的鏡子,只不過這面鏡子所反射出的,只有總統個人的意志罷了。(資料ˋ照,總統府提供)

蔡總統說「國會應該是總統的鏡子」,沒錯,國會應該如照妖鏡般,清楚與真實地映照出總統與行政部門的缺失及不足。但諷刺的是,現在的立法院依然是總統的鏡子,只不過這面鏡子所反射出的,只有總統個人的意志罷了。(資料ˋ照,總統府提供)

蔡英文在競選總統時曾說過:「民進黨訴求國會過半,不代表要整碗捧去。民進黨堅持改革、更相信溝通,尊重國會自主、主張公開透明資訊、平等溝通的政府。」當選總統後,更在本屆國會開議前,提出議長中立等國會改革的各項主張。但是從「黨產條例」、「一例一休」、「年金改革」,到最近的「前瞻基礎建設特別條例與預算」的審查,我們不禁要問,民進黨完全執政下的立法院有更自主嗎?還是更聽命於行政權指揮的橡皮圖章?

一、民進黨國會改革主張,做了多少?

蔡英文在競選總統期間提出五大政治改革的主張,「國會改革」即為其中一項。主要內容包括透過修憲來修改選制與增加不分區席次,以解決票票不等值問題,提升國會代表性;推動議長中立化,強化國會的幕僚機關。

蔡英文強調:「民進黨不會因為有機會執政,就排斥國會的制衡。國會對行政部門的監督力量,一定要有力而專業,讓行政立法的民主制衡關係,能夠相輔相成。」而「國會應該是總統的鏡子」,「絕不害怕國會監督」,並自詡「不會是一個獨斷獨行的總統,也不會是一個拒絕民意的總統,更不會是一個維護一黨之私的總統。」

但我們看看民進黨完全執政後的立法院運作,雖然院長的產生,蔡總統表面上沒有介入,而院長也退出政黨活動,沒有擔任黨職,但是除了議長個人形式上的「中立」之外,立法院的運作並沒有展現監督制衡行政權的自主氣象。黨團的總召仍參與總統主持的「執政決策協調會議」,黨團基本上仍受到黨中央的指揮與控制,總統可以透過黨主席的身分,直接指揮立法院的黨團運作。這些做法看起來毫不陌生,過去國民黨執政以來也是如此運作,但不同之處在於蔡英文與民進黨把這種運作模式罵得一文不值,甚至認為總統藉著黨機器而伸手國會,是行政權直接將手伸入國會之中,更認為此舉傷害民主。

如果所謂國會自主只是透過議長的中立化,退出政黨活動與黨職,其實根本是掩耳盜鈴,自欺欺人。國會自主不會只與議長中立畫上等號,如果民進黨追求的國會自主只等於議長中立,不是搞錯了方向,就是刻意裝傻。

國會自主的真正精神在於國會有足夠的專業與能力,並基於民意能夠獨立自主地監督制衡行政機關,這需要的不僅只是議長退出黨政活動,還必須透過專業的幕僚機構、透明公開公平的議事程序、民眾的參與等的配合,甚至更與憲政制度的設計息息相關。

20170505-立法院長蘇嘉全5日於院會主持國是論壇。(顏麟宇攝)
20170505-立法院長蘇嘉全5日於院會主持國是論壇。(顏麟宇攝)

執政一年,民進黨的國會改革方案,除了議長退出黨政活動外,其他的主張,根本毫無進展。但立法護航行政機關,卻明顯地製造了另一個髮夾彎。

二、一分瑩到二十分瑩,國會更像橡皮圖章

我們檢視「一例一休」的「勞基法」修法過程,軍公教年金改革方案的推動,到現在「前瞻基礎建設特別條例」的立法,在國會佔人數優勢的民進黨連基本的程序正義都不想遵守。國會多數對於同黨行政團隊的方案,透過強勢的作法,連討論都沒有,就一字不改,照單全收;公聽會連相關利害關係人都不得其門而入陳述意見,只能在外透過直播觀看;立法院外則層層設防,將表達訴求的民眾阻絕在鋒利的蛇籠拒馬之外。難道這就是蔡總統所謂的「行政立法的民主制衡關係」?難道這就是過去民進黨推動的「專業化委員會」?蔡英文昔日高掛嘴邊的「溝通、溝通、再溝通」,在今天看來格外諷刺。

三、過去硬套美國行政立法關係,如今只能自打嘴巴

政黨透過黨內的決策機制指揮所屬黨團貫徹黨的決議,其實一點都沒錯,也沒有不民主的問題,我們放眼歐陸民主內閣制國家,以及偏向內閣制運作的半總統制國家,無一不是如此運作。此種體制之下,行政權與立法權高度的合一,政黨則是透過內造化而與國會緊密相連,因此國會的運作會更偏重以政黨互動為主的院會中心主義,重大法案最終由各政黨在院會中對決。此時,行政立法關係強調的重點不在於制衡,而在於「國會信任」,行政權必須受到立法權的信任與支持才得以運行,否則只能倒閣下台。這個與我們台灣實際運作更為相似與熟悉。

所謂「國會自主」的概念,比較常出現在行政權與立法權分立而制衡的總統制之中。尤其典型的美國,由於政黨只是柔性的選舉機器,在日常行政與立法互動中根本沒有角色。且行政權的正當性並非來自國會的信任,而是與國會一樣來自民意直接支持,兩者互動因而偏重制衡的關係,國會的運作也因為缺乏政黨的角色,更強調個別國會議員在委員會的專業性。這與內閣制國家強調政黨政治與責任政治,完全是不同的面貌。

只不過從來沒有全面執政的民進黨,以及其他無執政機會而只能以國會為舞台的政黨,為了攻擊過去國民黨行政與立法運作的模式,硬是將美國的總統制概念,套用在我們具有內閣制精神的憲政體制之下,灌輸民眾諸如總統透過政黨指揮黨團,就是行政介入立法,就是破壞民主與權力分立的種種觀念。然而其一旦完全執政後,怎可能放任立法院黨團自主運作,任由立法部門處處與行政團隊唱反調?不論陳水扁或是蔡英文上台後,黨政合一成為必然,只不過再次證明美國行立法分立而制衡的模式,與我國憲政體制根本水土不服。今日民進黨一味護航行政團隊,只能自打嘴巴悖離過去標榜的「國會自主」理念,遭各界批評,其實只不過是自食惡果。

蔡英文總統5月6日出席屏東縣同鄉會成立大會(總統府)
蔡英文總統5月6日出席屏東縣同鄉會成立大會(總統府)

但是不管是總統制或是內閣制運作下的國會,國會仍應該發揮反映民意、監督政府施政的基本功能,如果國會議員只淪為行政權的讀稿機,投票部隊,該有的程序淪為裝飾,該有的討論都沒有進行,這樣的國會肯定是失格的。

四、民進黨「國會自主」的高調,如今安在?

蔡總統說「國會應該是總統的鏡子」,沒錯,國會應該如照妖鏡般,清楚與真實地映照出總統與行政部門的缺失及不足。但諷刺的是,現在的立法院依然是總統的鏡子,只不過這面鏡子所反射出的,只有總統個人的意志罷了。當黨意與個人意志高掛的時候,民意早已拋諸腦後。和過去相比,民進黨第一次完全執政下的立法院難道不更是總統的橡皮圖章嗎?民進黨過去「國會自主」的高調,如今又安在?

*國家政策研究基金會高級助理研究員。

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