內閣制推動者眾 許信良捍衛雙首長制

2014-12-11 21:26

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九合一大選後再度出現修憲主張,當年曾參與修憲的民進黨前主席許信良則獨排眾議支持雙首長制。(資料照片,葉信菉攝)

九合一大選後再度出現修憲主張,當年曾參與修憲的民進黨前主席許信良則獨排眾議支持雙首長制。(資料照片,葉信菉攝)

1129大選後,各界呼籲修憲,甚至力主應改成內閣制聲浪不斷,不過,當年積極參與,促成97年國發會修憲的前民進黨主席許信良,11日下午臉書貼文,強調「橘過淮則為枳」,植物這樣,政治體制也是這樣。認為台灣不宜採行內閣制,更不宜採行美國式的總統制。

許在文中強烈捍衛目前類似法國雙首長制的憲政體制,強調雙首長制的優點,正是在總統制與內閣制之間,可以隨政情而有換軌的空間。許也認為怪罪雙首長制讓總統「有權無責」,是對雙首長制的不公平的錯誤解讀,因為依雙首長制的現行憲法,立法院提案罷免總統,並不需要任何理由,而通過罷免案的門檻也並不特別嚴苛。

許也認為,憲改的焦點不應該是中央體制的變更,而應該集中在增強立法院的憲政運作功能以及擴大立法院的多元參與基礎。因此,增加不分區立委總數與區域立委相同、以政黨得票比例分配政黨所獲立委席次總額、降低分配不分區立委政黨得票門檻、降低投票年齡、裁撤監察院,把監察權完全移交立法院等等議題應該成為這次憲改的主要內涵。

以下是許信良臉書全文:

「也談憲改

現在,有太多人夸夸而談憲改,卻太少人認真去瞭解不同的憲政體制可能產生的真正憲政意義和作用。

憲政體制本身不能用好壞評價,重要的是,能不能「有效運作」(workable)。憲政體制就像不同功能的車子。跑高速公路的好車子未必就是跑山路的好車子。對憲政體制而言,路況就是國情。所謂國情,就是具體的政治傳統和具體的政治文化交織而成的具體的政治現況。

內閣制真的比現行雙首長制更適合台灣嗎?

在典型的內閣制國家,像英國、法國以外的西歐各國、以及東方的日本,內閣總理以及所有內閣閣員都必須由國會議員兼任。把典型的內閣制搬到台灣,它的意義就是行政院長以及各部會首長都必須由立法委員兼任。如果立法院還是現在的立法院,能夠想像這裏可以產生更好的執政團隊嗎?

改成內閣制政黨惡鬥更嚴重

當然,如果改成內閣制,立法院不會還是現在的立法院,因為各政黨的天王都會積極尋求進入立法院。以台灣的政治現況,可以想見,各政黨的內鬥一定比現在更嚴重,財團介入政治一定比現在更猖狂,台灣極可能出現比日本戰後自民黨更腐敗的派閥政治。

民選總統不可能虛位

台灣不宜採用內閣制,還有一項更重要的憲政理由,就是總統直接民選已經成為台灣走入民主歷史的光輝象徵,民選總統代表台灣民意的質與量都遠非立法院所能相比。台灣民意絕不可能支持廢除總統直選的修憲提議;而直接民選產生的總統,以台灣的政治傳統和政治文化,絕不可能成為虛位元首,也絕不甘願成為虛位元首。所以,改成內閣制的修憲提議,縱使通過,也只會更增政治紛擾而已。

如果只是恢復立法院的行政院長同意權,這並不是內閣制。這種體制的最大缺點,就是萬一立法院多數堅決杯葛總統提名的任何行政院長人選,或者立法院本身無法形成多數支持任何行政院長人選,將產生長期無解的無政府狀態。這就是無法有效運作的憲政體制。

有效運作的憲政體制,必須有能夠解開憲政僵局的機制。1997年修憲後的現行雙首長制,基本上仿效法國第五共和的設計,總統任命行政院長,不需經立法院同意,所以不會有政府無法產生的問題。但是,這個體制並沒有剝奪立法院的實質同意權,因為它賦予立法院倒閣權。只要立法院以全體立法委員二分之一以上的多數通過不信任案,行政院長就必須下台。所以,行政院對立法院負責的憲政精神,絲毫無損。

國民黨不敢倒閣行政院長淪為總統執行長

1997年修憲以來的實際憲政運作,所以會出現所謂「行政院長成為總統執行長」的憲政偏差,完全因為國民黨立院黨團的軟弱。從2000年到2008年陳水扁擔任總統期間,民進黨在立法院的席次從未超過半數;陳水扁總統也從未努力在立法院組成多數執政聯盟。陳水扁能夠隨意任命和更換行政院長,只因為在立法院擁有多數席次的在野國民黨不敢行使倒閣權。如果當年朝野位置互換,在立法院擁有多數席次的在野民進黨,會讓少數執政的國民黨總統那麼好過嗎?

所以,結論應該非常清楚:問題不在憲政體制,而在政黨文化。國民黨本來就缺少作為一個民主政黨所需要的強悍本色,除非脫胎換骨,否則,很難避免在台灣民主發展的進程中走向衰微。

怪罪雙首長制讓總統「有權無責」,又是另一種對雙首長制的不公平的錯誤解讀。

依據雙首長制的現行憲法,立法院提案罷免總統,並不需要任何理由,而通過罷免案的門檻也並不特別嚴苛。「總統、副總統之罷免案,須經全體立法委員四分之一之提議,全體立法委員三分之二之同意後提出,並經中華民國自由地區選舉人總額過半數之投票,有效票過半數同意罷免時,即為通過。」一個不得民心的不負責任的總統,經過這樣的民主程序被罷免,不會是太困難的事。

美式總統制搬到台灣少數總統將寸步難行

民主政治的真義,歸根到底,就是任何憲政機構都必須反映民意,對人民負責。總統制和雙首長制的總統,更必須如此,因為這正是這個職位被賦予和被期待的憲政職責。在民意的形成和表達都非常迅速的網路時代,只會有不敢承擔憲政職責的不負責任的立法院,不會有真正「有權無責」的總統。要讓直接民選的總統變成不必負任何政治責任的虛位元首,才真正是少數政治和媒體菁英不負責任的想法!

台灣不宜採行內閣制,更不宜採行美國式的總統制。

依據美國憲法,總統的重要人事任命,都必須經過參院同意。即使總統和參院多數不屬同一政黨,參院也很少杯葛總統的人事任命,這是因為美國參院有尊重總統行政權的良好憲政傳統。如果把這項制度搬到現在的台灣,一個沒有立法院多數支持的少數黨總統,將寸步難行,因為他根本沒有組成政府的任何可能。

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