環保署於今年2月25日依行政程序法第117條規定，以違反空污法及信賴保護原則為由，撤銷臺中市政府環保局（以下稱臺中市環保局）對台電中火所為的三個違法裁罰處分。但臺中市政府及部分論者主張（紀和均觀點：天黑黑VS.不來電 環保署有權撤銷臺中市的處分嗎？），環保署撤銷臺中市環保局三個處分，已違反地方制度法及環保署組織條例相關規定，應屬違法。此等論點曲解了行政程序法第117條規範意旨，亦刻意忽略了行政程序法與地方制度法分屬二個完全不同的規範體系，實屬模糊焦點，應予澄清。
就空污法相關事項，環保署自屬「上級機關」無疑
有論者（紀和均觀點：天黑黑VS.不來電 環保署有權撤銷臺中市的處分嗎？）指出，因為原裁罰處分是由臺中市環保局作成，而臺中市環保局的直接上級機關應該是臺中市政府，並舉訴願法第4條第4款「不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分者，向直轄市政府提起訴願」的規定來佐證。但其實行政程序法第117條規定的「上級機關」，指的並非僅有地方自治團體間的上下隸屬關係，法務部於97年4月24日法律字第 0970007659 號函釋即明確表示中央目的事業主管機關就其主管事項，亦為行政程序法第117條下之上級機關。
環保署身為空污法的中央目的事業主管機關，就地方自治團體依照空污法所為之行政處分，環保署自屬行政程序法第117條規定的上級機關，此與該處分的訴願管轄機關為何，根本無涉，該文作者將訴願機關跟上級機關混為一談，實為混淆焦點。臺中市環保局雖然為臺中市政府依照組織自治條例授權設立，受到臺中市政府的指揮監督，但這仍不影響在空污法有關事項的範圍內，中央目的事業主管機關環保署亦為臺中市環保局的上級機關。
簡而言之，一個行政機關的「上級機關」往往不會只有一個，以環保事項而言，各地方政府的環保局，除了直接受各直地方政府的指揮監督外，亦同時受到環保署的行政監督。故若地方政府環保局作出違反空污法的行政處分，不論是地方政府或是環保署，二者都有權依行政程序法第117條規定，以上級機關的地位撤銷該違法處分。
行政程序法第117條職權撤銷規定，與地方制度法屬不同規範體系
臺中市政府亦主張，依照地方制度法第75條第2項或是環保署組織條例第3條等規定，環保署不得自行撤銷臺中市環保局的違法處分，而是應該報請行政院，由行政院撤銷。
但仔細審究，地方制度法是於88年1月25日公布施行，該法第75條第2項「直轄市政府辦理自治事項違背憲法、法律或基於法律授權之法規者，由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行」的規定，是沿用直轄市自治法（已於地方制度法施行後廢止）的既有規定，與當時尚未制定的行政程序法第117條間並無關聯；另外，環保署組織條例也是相似情形，環保署於76間成立時，行政程序法也根本尚未制定，故若要以制定較早的環保署組織條例，來主張環保署依行政程序法第117條規定的撤銷權應受到限制，恐有「張飛打岳飛」之虞。
行政程序法是於88年2月3日公布、90年1月1日施行，比地方制度法和環保署組織條例的制定都還要晚。其中第117條的職權撤銷規定是參考德國行政程序法第48條制訂，而地方制度法第75條及環保署組織條例第3條皆是沿用我國舊有的地方自治監督規定，故二者規範體系並不相同。
而國家從事任何行政行為，旨在執行法律、處理公共事務、形成社會生活、追求全民福祉，進而實現國家目的。雖因任務繁雜、多元，而須分設不同部門，使依不同專業配置不同任務，分別執行，但最終目的是一體性的國家有效運作，此即所謂「行政一體原則」。行政程序法第117條的立法目的既是在落實依法行政原則，讓行政機關能夠自我審查，就違法的行政處分自行依職權撤銷以保障人民權利，則基於行政一體原則，無論是原處分機關臺中市環保局，還是就環保事項有指揮監督權限的環保署，對人民而言都是「行政機關」，也都是行政程序法第117條所欲規範的對象。
換言之，行政程序法第117條存在的意義，是讓一個違法侵害人民權利的行政處分，能夠藉由行政機關（無論是原處分機關還是上級機關）內部的自我審查機制，自行撤銷。此與地方制度法是在規範中央與地方間的分權、監督，著重於地方自治的制度設計，二者並不相同。臺中市政府主張因為有了地方制度法和環保署組織條例的規定，環保署即無權依行政程序法第117條撤銷下級機關違法處分，顯屬謬誤，也抹殺了行政程序法第117條的制定初衷。
重點在於原處分是否違法，臺中市政府應停止模糊焦點
依法行政原則是法治國家的最高價值，本件爭議的最根本源頭，還是臺中市環保局對台電的違法處分。臺中市政府藉由此次環保署職權撤銷環保局處分的機會，成功將焦點從「環保局對台電的處分是否違法」轉移到「環保署是否違法」。但就算成功模糊了焦點，仍改變不了原本的裁罰處分違法的事實。呼籲臺中市政府應回歸事件本質，檢討最初對台電的違法裁罰處分，否則即使現在不由環保署職權撤銷，日後恐怕也難逃被法院撤銷的命運。屆時，如同環保署新聞稿所述，恐衍生更複雜的國家賠償問題，實非眾人所樂見。
＊作者為律師
