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20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

沈建一觀點:沒了英國的歐盟何去何從?

2017-03-17 06:24

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令世人欽羨的歐盟,一向是法治菁英心目中的民主典範,可說是人類理性文明的極致表現;如今物換星移,眼看將要不敵人類自私貪婪、自我中心的本性,而被掃進歷史洪流裡。(資料照,美聯社)

令世人欽羨的歐盟,一向是法治菁英心目中的民主典範,可說是人類理性文明的極致表現;如今物換星移,眼看將要不敵人類自私貪婪、自我中心的本性,而被掃進歷史洪流裡。(資料照,美聯社)

前言

戰後的西歐棄武從文,用說理的方式從煤鋼業開始整合,一路走到如今的歐盟,這60-70年來的整合過程和成果,讓世人見證了歐洲人的民主法治素養和文明深度,使得局外人難免誤認歐盟繼續地深化整合,是件理所當然之事;直到去(2016)年6月23日英國經由全民公投決定要離開歐盟後,世人才驚覺被拋棄的歐盟不僅前途茫茫,甚至因各國民粹興起而面臨隨時會解體的威脅。歐盟執委會基於職責,曾於本(3)月1日公布歐盟何去何從的白皮書,做為會員國決定下一步要如何走的討論基礎。

英國方面公投結果揭曉後不久,就有少數不服輸的名家馬上說依《歐盟條約》(TEU)第50(2)條規定,英國應將想離開的意思正式通知《歐洲高峰會議》(European Council)後,整個脫歐程序才能啟動;而且英國公投只是民意的展現,對政府並無法律拘束力,那時仍有許多人認為英國政府最後在盱衡國內外局勢、考量國家整體利益後,可能會設法規避公投結果。

其後,我們果然看到英國內部一連串的騷動,聯名陳情要求政府再舉行一次公投有之,反對脫歐的蘇格蘭政客嗆聲要推動蘇格蘭脫離英國、改投歐盟懷抱有之;後來又發生英國內閣鑒於國會議員有3/4的席次反對脫歐,為避免案件依正常程序送進國會後,引發不必要的談判困擾,決定引用古老的豁免條款,想不經由國會就去啟動脫歐的談判;惟此舉遭提告行政法院並窮盡訴訟程序後才定讞,最高法院的法曹告訴內閣這代表國家通知歐盟談離婚的事,還是得取得國會同意才能辦理。

於是案先經下院辯論票決,內閣順利地取得與歐盟進行脫歐談判的空白授權支票;沒想到案件移往上院辯論時,上院卻於3月1日和7日分別以內閣應先提出如何保障已在英國的歐盟公民權利,及修改法案內容讓國會對談判結果有較多的審議權力後再議,退回法案。所以本法案得加修改才能完成國會的審查程序。本來英國想於3月25日歐盟在羅馬舉行慶祝《羅馬公約》60周年的《歐洲高峰特別會議》上,啟動脫歐的談判;但有了上院的波折後,時間上看起來並不是那麼地確定。不過英國上院的舉措只是一則小插曲,英國終究是要離開歐盟;而對被拋棄的歐盟而言,卻將深遠地影響到它今後的何去何從?我想就用看熱鬧的心情,和大家一起來就本議題溫故知新一下。

英國國會下議院迅速通過脫歐法案,距離啟動脫歐只剩一小步。(美聯社)
英國終究是要離開歐盟;而對被拋棄的歐盟而言,卻將深遠地影響到它今後的何去何從?(資料照,美聯社)

溫故

1. 話說20世紀初期德國先後發起2次大戰,原本不可一世的歐陸各國,大都被戰火搞得民生凋蔽、生靈塗炭,只能設法在瓦礫中求生;這景象和當今的敘利亞或前不久的伊拉克每天被戰火蹂躪的電視鏡頭相比,相去不遠。歐陸這麼一群被自己戰火打趴的文明人,眼睜睜地看著美蘇趁勢興起,難免會處在既緬懷過去風光的思緒裡,又面臨破敗窮困的現實環境中;當時各國為收拾殘局、掙脫困境,自然出現許多蘇秦、張儀之類的策士,提出各類政治、經濟合縱連橫的整合方案。

2. 歐陸國家中荷蘭、比利時和盧森堡因地緣、歷史因素,加上都同屬常被欺侮的小國;基於命運相同、弱小應團結的真理,早於1944年就率先簽署條約,成立對內貿易自由、對外合為一體的《Benelux關稅聯盟》(Customs Union)。至於法德則都是大國,格局和視野自然不同,他們的政治人物心中所擘畫的當然是以自己為中心,來進行全歐為腹地的統合。是時的德國甫發動2次侵略戰爭,企圖用武力征服他人未果,而且國家也因此被美蘇從柏林拆成兩半,根本沒有出面作莊的條件,暫且擱下不談。

3. 法國斯時的外交部長Robert Schuman於盱衡局勢、細細思量後,認為西歐各國在民生凋蔽、三餐不繼之際,若倡導太高調的合縱連橫之議,勢必曲高和寡,不易成事;於是相中當時經濟發展中最重要的煤鋼產業,並私下找了具有礦產和市場潛力、卻極需朋友的西德商妥於1950年5月發表有名的《舒曼宣言》(Schuman Declaration),宣言中倡導成立《歐洲煤鋼共同體》(ECSC),同時表明法國和西德已決定進行此一產業整合,歡迎其他國家加入。1951年4月荷比盧和義大利決定加入,這6國便在巴黎簽署成立ECSC的條約。

4. 這ECSC成功地開啟了日後歐洲各國漫長的整合之路,若證諸推動本案的法國Schuman部長、策士Jean Monnet、或西德總理Konrad Adenauer所留下的文獻,或由ECSC的整合模式來判斷,我們都可以清楚地認識到ECSC從來就只是想到達最終目地的一個起步,是一個經過精心算計的餌;當時法德領導人的本意絕不僅止於煤鋼產業的整合而已,他們心中所各自擘畫的,是一個以自己國家為中心的偉大夢想,他們想藉由民主法治的手段來建立一個《歐洲聯邦國》(United Europe),進而逐鹿全球。

5. 《歐洲煤鋼共同體》於1952年7月開始運作,當時法德所規畫三權分立的機關功能,並且跨在國家主權之上的整合模式,基本上仍沿用迄今。ECSC運作初期成效非常地顯著,會員國內煤鋼業相關產品原有的進口關稅和配額都被取消,非關稅貿易障礙亦逐漸減少、產業的結構和體質也大幅改善,煤鋼產量和貿易量快速地成長;此外,各國政府官員在ECSC共同體內,也慢慢習慣跨國間的合作,逐漸地培養出團隊運作的默契。

6. 鑒於《歐洲煤鋼共同體》的整合效益顯著,加上法德心中原有的美夢,故6國於1957年3月25日又簽署2份羅馬公約(Treaties of Rome);第1份羅馬公約就是成立《歐洲經濟共同體》(EEC)的法律依據,EEC是個不限特定產業、全方位的經貿整合;第2份則為符合法國藏私的需要,另就原子能相關產業的發展訂定約束力較低的公約,用以成立《歐洲原子能共同體》(Euratom)。其後第一份羅馬公約再經過多次的整合擴充,直到2007年簽署《里斯本條約》成立現在的歐盟(EU)後,整合行動才戛然中止。目前加入歐盟的國家已有28國,其中19國決定使用同一貨幣,另成立《歐元區》(Euro Group)的內圈;至於整合的內涵早已不限經濟議題,而有包羅萬象的氣勢。

7. 2007年以後的EU,一方面湧進一群來自東歐的窮親戚;二方面整合的內涵也複雜許多,貪多嚼不爛;三方面美歐各國在金融法規大幅度地自由化後,跨國、不良的大銀行、金融巨鱷和財閥因過度貪婪而興風作浪,致相繼發生大型的金融風暴,搞得歐美兩地的經濟氣如游絲、大家自顧不暇。此時他們對窮國的援助當然大方不起來,對中國或第三世界打進自家市場的產品忍受度也變差,於是全球經濟和貿易陷入相互指責的局面,中國的影響力趁機在第三世界興起;在此期間,歐盟或WTO的整合自然也都停滯不前。

8. 接著我們簡單地來回顧一下英國和歐盟的關係:戰後歐陸6國所進行的煤鋼整合,隔海的英國自然都看在眼裡;而當時英國經濟發展遠在歐陸6國之上,若加入整合得犧牲一點國家主權,而且對本國的煤鋼產業又無立即的利益,所以主觀上並無參與意願。但是人算不如天算,西歐6國於1957年成立《歐洲經濟共同體》後,因而產生的經濟綜效日益顯著,就開始排擠到英國在歐陸和其他地區的貿易利益;此際為著本身未來經貿利益著想,英國的心中盤算著要加入EEC。

歐洲經濟區成員地圖。(圖/維基百科公有領域)
歐洲經濟區成員地圖。(圖/維基百科公有領域)

9. 英國曾於1963年和1967年2度申請加入EEC,但均遭當時法國的總統戴高樂否決,而未能如願。依戴高樂之見,富強的英國加入EEC後,勢必排擠法國的勢力;而且英國與美國關係實在太麻吉,戴高樂也擔心英國加入後,美國的魔手會經由英國鑽進原本以法國為中心的勢力範圍。但在1969年法國龐必度總統上台後,情勢有了轉變;這時候的法國認為若讓英國加入經濟共同體後,可以聯英制德,有益牽制日漸壯大的德國,應是步好棋;同時英國加入後也可以分擔EEC的預算,除可以減輕法國的財政負擔外,又可以擴大法國產品的市場。於是就趁著龐必度這種考量,英國便於1973年帶著愛爾蘭和丹麥一起加入EEC,開始走上嗣後歐陸一系列整合的旅程。

知新

1. 凡弱小就需團結以求生,這是生存的基本之道;然而道理雖然淺顯易懂,卻不易實行。主要是因結盟後,大我小我交錯、公私利害交雜;若領頭者有私心或加盟者爾虞我詐,當爭打小算盤的情形泛濫後,一旦有人發難、不願吃虧或不甘做小,自然面臨破局。我想這是人性自私貪婪、自我中心的本質,因而無論是在觀察天下的分分合合,或了解歐盟何去何從的大道理前,宜將人類的通性緊記在心,才能對其中的奧妙心領神會。

2. 此外,曾經是日不落國的大英帝國在人類歷史上的風光,我想每個人都能數上幾件,諸如:工業革命、亞當史密斯的《國富論》、凱因斯的經濟理論、幾百年來深厚的民主議會政治、貼近人性和情境的不成文法傳統、全球金融中心、一流大學、莎士比亞、福爾摩斯、哈利波特等都是大家耳熟能詳的事例;而且英國本土幾百年來,都沒有被戰亂波及。長久生活在這種光環和文明下,讓英國人不臭屁都很難。

3. 這麼臭屁的英國人混進原本是法德經營的場子裡,自然不易就範而顯得隔隔不入。英國當初僅為共同市場的經濟利益而來,對法德《歐洲聯邦國》的偉大夢想,不但自始沒有興趣恐怕也想從中破壞。所以英國對《歐洲經濟共同體》所倡導的外交、人權、申根簽證、司法、治安、財稅、貨幣等一連串與經貿沒有直接關聯的整合,都扮演著踩剎車的角色;其中對得遵守歐洲法院判決的部份,更覺得難以忍受,最後終於選擇離去。

4. 對歐盟來說,英國是個強勢的經濟體,若能留在歐盟當然利多於弊,英國除能提供一個大市場外,也是歐盟財政上的重要金主;如今英國棄歐盟而去,若由反面去推斷,歐盟受的傷,當然會比英國重。英國離開後,歐盟現有27個會員國大概可劃分為3大類:一為經濟情況比較好的西北歐國家像是德國、荷蘭或芬蘭等;二為被強勢歐元壓得產業喪失競爭力、經濟顯得有氣無力的南歐國家如義大利、西班牙或最慘的希臘等,第三類就是一大群經濟有待提攜的東歐國家。

5. 歐盟3月1日所公布的:沒了英國的27國歐盟將何去何從的白皮書中,對今後的走向例舉下列5種選項:1.維持現狀(Carrying on) ,2.回到從前只做經濟的整合(Nothing but the Single Market),3.依各國意願分組整合(Those who want more do more),4.聚焦於有效率的整合項目(Doing less more efficiently)或,5.大家全面性地進行深度整合(Doing much more together)等。其中只有第3種整合和過去不同,它容許少部份國家可以丟下其他的人,結伴先行;其餘的選項基本上和目前一樣,都是大家綁在一起地共進退。

6. 若由荷蘭人的角度去看,維持目前病態的現狀、或大家綁在一起大步往《歐洲聯邦國》的方向進行更深度的整合等2個選項,可說是根本不用考慮的方向,其餘則有討論的空間;而德國總理梅克爾本人據傳支持依各國意願分組整合的第3選項(英文媒體稱為:Multi-speed Europe),她認為有意願要快走、想進行更深度整合的少部份國家,應容許個別地逕行往前走,不用大家相互地綁在一起、攪和在一起,致改革動彈不得。

德國總理梅克爾。(美聯社)
德國總理梅克爾認為,有意願要快走、想進行更深度整合的少部份國家,應容許個別地逕行往前走,不用大家相互地綁在一起、攪和在一起,致改革動彈不得。(資料照,美聯社)

7. 平心而論,歐盟白皮書只是提供會員國討論的一個基礎而已,歐盟自己一點都做不了主。因為歐盟的權力來源是會員國用條約所施予,他們隨時可以像英國一樣說抽腿就抽腿;而且歐盟也沒有課稅的權力和對象,所有的預算都是會員國按極小比例的GDP貢獻出來,故可說是個阮囊羞澀的窮措大,況且也沒有軍隊;若與正常的國家相比,歐盟就像大國養的一個管家或策士罷了。因此,歐盟的何去何從,得靠會員國集體決定,尤其是出得起錢的大國意見,更是重要。

8. 絕大部份的歐盟會員國都是民主國家,政府權力的行使端賴民意的走向。3月15日荷蘭要舉行國會第二院的大選;4月23日法國舉行第一輪的總統選舉,若沒人過半時,5月7日得再舉行第二輪;9月24日換德國的大選上場;義大利國會議員的選舉則在明(2018)年5月23日前,隨時也會上演。目前先進國家的民粹高漲,各國凡舉反歐大旗的急先鋒選情全都領先,狀況看起來頗令人憂心。然荷蘭、德國、和義大利都是議會民主,議員諸公人數眾多、黨派分岐,在七嘴八舌下國家不易走向極端;可是法國是總統制,若目前民調居於領先地位,一向誓言退出歐盟的候選人Marine Le Pen女士要是勝出,我想歐盟解體之日,就真的可以倒數計時了。

9. 令世人欽羨的歐盟,一向是法治菁英心目中的民主典範,可說是人類理性文明的極致表現;如今物換星移,眼看將要不敵人類自私貪婪、自我中心的本性,而被掃進歷史洪流裡。在旁看熱鬧之餘,心中難免會有幾分唏噓。

*作者為駐荷代表處經濟組組長,本文授權轉載自荷蘭-歐盟經貿觀察。

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