2017年1月13日，美國總統川普表示，他看見北京在匯率與貿易措施上有所進步之前，不會恪守「一個中國」政策，「每件事都在協商，包括一中」。2017年1月17日，歐巴馬總統的副國家安全助理羅茲警告，「一中政策」不可談判，某種程度上美中整體關係受到「一中政策」約束，它是「上海公報」的基礎，所以已經經過談判。但是，「上海公報」實施四十五年後，美國真的不能重新審視「一中政策」嗎？我們先回顧一下1972年美中談判「上海公報」的過程吧。
1972年2月28日，中國在「上海公報」中聲明「中華人民共和國是中國的唯一合法政府；臺灣是中國的一個省，早已歸還祖國，解放臺灣是中國內政，別國無權干涉；… 中國政府堅決反對任何旨在製造『一中一臺』、『一個中國、兩個政府』、『兩個中國』、『臺灣獨立』和鼓吹『臺灣地位未定』的活動」。而美國則聲明「美國認識到，在臺灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國，臺灣是中國的一部份，美國政府對這一立場不提出異議。它重申它對由中國人自己和平解決臺灣問題的關心。」四十五年來，美國一再重申它的「一中政策」，但是，美國雖然認知「所有中國人都認為臺灣是中國的一部份」，卻從未正式承認過「臺灣是中華人民共和國的一部份」。這兩者之間的差異，必須從1971年季辛吉訪問北京開始說起。
1971年10月20日到25日，季辛吉第二次訪問北京期間，同周恩來舉行了10次、大約共25個小時磋商，包括討論美中「聯合公報」（又稱「上海公報」）。10月21日，周恩來要求季辛吉澄清「美國政府所表述的政策是仍然希望維持『臺灣地位未定』的觀點，或者美國政府的政策是臺灣已經屬於中國並且是中國的一個省？」季辛吉當時回答「我們對全體中國人民主張只有一個中國以及臺灣是中國一部分的事實沒有異議。因此，我們不會堅稱這個問題的地位未決。如何能夠清楚表達這一點的確困難，但是我們已然準備在可能發佈的公告中注明全體中國人主張只有一個中國這個事實。所以，這就是本屆政府的政策。」
10月22日晚，應周恩來的要求，季辛吉將美方「聯合公報」草稿交給了中方，該草稿首次正式提出「美國認識到，在臺灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國，美國政府注意到這一立場」。其實，這一提法最早在1950年代中美國國務院的內部討論文件中就已提出，季辛吉這次訪問北京前，他的助理羅德建議他採用這個提法。季辛吉事後認為「沒有比這個模棱兩可的提法使周恩來印象更深刻了。按照這個提法，我們雙方在將近十年內都可以對付過去。」他當時預見這個提法可以對付十年，沒想到它卻對付了四十五年。
10月24日晚上，根據毛澤東指示，周恩來提議在臺灣問題上雙方各自表述立場。實際上，中國希望通過公報在臺灣問題上把美國套牢，因此，各說各話並非指美方可以自由表述它的立場，而是只能採用經過中方同意的表述。季辛吉當即明確接受，但他有特別點出，公報上可以寫的將不同於尼克森向中方承諾的，希望中方理解並且信任美方，美方可以做的比可以說的要多得多。周恩來要求美國在公報中表述四點內容：「在臺灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國」，「美國將鼓勵中國人依靠自身通過和平談判解決這一內政問題」，「不實施或支持任何旨在將臺灣分離中國的活動」，以及「美國從臺灣撤軍」。對此要求，特別是臺灣問題是中國內政的表述，季辛吉表示難以接受。10月25日上午9點，美方完成了「聯合公報」第二稿的修改。除了保留原稿中的第一句「美國認識到，在臺灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國」外，美方第二稿改變了中方要求美國作的陳述：它刪除了有關美國不支持「臺灣獨立運動」或任何將臺灣分離中國活動的承諾。
10月26日凌晨4點，季辛吉又提出美方的第三稿：「美國方面認識到，在臺灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國，臺灣是中國的一個省。美國政府對這一立場不提出異議。它強調它的觀點是，中國人應當通過和平方式實現他們的目標。」季辛吉強調，此點還需要請示尼克森後再作確認。於是，草案中關於美國「一個中國」的政策表態懸而未決。周恩來表示，美方希望將目標模糊化，但中方希望具體化、明確化。其實，雖然採用雙方各自表述立場的方式，但雙方從沒有對中國立場的表述作什麼討論，卻對美國立場的表述反覆討價還價，如此一邊倒的外交談判，真是舉世罕見。
為了確保尼克森的訪問萬無一失，美國總統國家安全事務副助理海格先於1972年1月3日訪問北京，海格要求修改公報中有關臺灣問題的表述，比起季辛吉在1971年10月帶回美國的草稿，「不要那麼真實，不要那麼準確」。海格將美方新擬的草案交給了周恩來。按照毛澤東的指示，1月6日晚11點，周恩來與海格進行第二次會談，雙方就美方陳述達成了一些共識。海格接受「美國認識到，在臺灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國，臺灣是中國的一個省。美國政府對這一立場不提出異議。」周恩來希望美國能夠聲明: 和平解決臺海兩岸統一的問題是美國的「希望」;但海格堅持要申明這是美國的「關心」，而且堅持使用「重申」一詞，表示這是一項具有連續性的義務。
1972年2月尼克森訪問北京時，為了盡快結束越戰，他對毛澤東和周恩來許下了許多秘密承諾，嚴重出賣臺灣的利益以換取中國支持美越和約。1972年2月22日，尼克森對周恩來重申了1971年7月季辛吉所作的秘密承諾：「第一，中國只有一個，臺灣是中國的一部份。…以後不會再出現臺灣地位未定的聲明。第二，我們從未支持，將來也不會支持臺灣獨立運動。第三，…我們不願日本進駐臺灣並會勸阻日本那樣做。第四，我們將支持臺灣問題以任何可能的和平方式解決。與此相關的是我們不支持臺灣政府任何採取軍事反攻大陸的企圖。最後一點，我們尋求與中華人民共和國的關係正常化。」對此，周恩來只簡單地說：蔣介石仍「相信一個中國」，「這一點我們可以好好利用」。他向尼克森提出「希望」能在尼克森第二任內「解放臺灣」，因為「蔣介石來日無多」。周恩來拒絕承諾和平解決，但他告訴尼克森，中國並不要求美國把蔣介石拉下來，中國可以自己把他解決。尼克森追問是否以和平方式？周恩來回答說：「是，我們有信心。」
當時，周恩來和尼克森先後進行了五次小範圍會談，其中北京四次、上海一次，總計18個小時。會談圍繞美國對臺灣問題的政策承諾，「聯合公報」的起草和未來兩國交往的具體事宜進行。尼克森在會談中再三強調，他能做的比能說的多，他提出：雙方尋找一種措辭，既可以滿足中方的要求，即表示出雙方解決臺灣問題的進展和收穫；又不能授人以柄，讓人看起來是美國總統跑到北京出賣了臺灣，使得美國國內的那些反對派聯合起來，破壞整個美中關係正常化進程。
2月22日上午10點，季辛吉和喬冠華副外長討論公報草案，季辛吉輕描淡寫的問喬冠華：「你們是否願意在公報中聲明將以和平手段，而不是軍事手段，主張對臺灣的主權。」喬冠華回答：「那違背該問題屬於內政事務的原則，不能接受。」季辛吉很體貼的說：「我也因為如此，而沒提出來。」季辛吉當時認為「聯合公報」是實現長遠發展的權宜之計，前提是尼克森能夠連任並有能力履行承諾。然而，中方認為「聯合公報」是指導中美關係未來發展的書面承諾，無論領導人更迭與否，其效力和約束力遠遠大於口頭承諾。
2月24日上午，尼克森和國務卿羅吉斯一行去遊覽長城，而季辛吉和喬冠華則進行「真正的談判」。喬冠華指出，中方對美方草案有三點異議：第一，新草稿將「美國方面認識到，在臺灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國，臺灣是中國的一個省」中的「臺灣是中國的一個省」，改為「臺灣在歷史上一直是中國的領土」。這種倒退的說法，中方無法接受。第二，新草稿把原來美方對由中國人自己和平解決臺灣問題的「持久的關注」，改為美國「重申其立場」。更改後的用詞，態度過於強硬。第三， 新草稿中指出對臺灣問題的解決「應當」通過和平的方式實現，但「應當」一詞「看上去像一種命令，置我們於一種尷尬的境地」。季辛吉答應同尼克森商議後，下午提出修改方案。
2月24日下午3點，季辛吉帶來了修改後的提案：「美國方面聲明：美國認識到，臺灣海峽兩岸所有的中國人都認為只有一個中國，臺灣是中國的一部分。美國對這一立場不提出異議。它重申它的觀點，即臺灣和大陸的最終關係不是由美國決定的事務。它相信，有關方面對臺灣問題的和平解決將會極大緩和遠東的緊張局勢。」對此，喬冠華表示，他將向周恩來匯報，並在晚宴後回覆美方。
2月24日下午，周恩來與尼克森會談，周主動指出，中方希望尼克森成功連任，因此，不會在起草「聯合公報」時故意難為尼克森，他表示「你們有你們的困難，我們也有我們的困難。」但「我們也能夠勸說我們的人民，因為毛主席的領袖威望」。尼克森一直以為周恩來關注的焦點是美國在臺灣的駐軍，所以反覆強調從臺灣撤軍的承諾，但周恩來卻意不在此，他要求確認，美國不支持、不允許、不鼓勵在美國或臺灣的「臺灣獨立運動」。對此，尼克森表示，「不允許」發生「臺灣獨立運動」超過了美國的能力範圍，美方所能做到的是「不鼓勵」；不過當美國軍隊仍然駐紮臺灣時，則盡力做到「不允許」。此外，尼克森還承諾：沒有任何美國人或美國機構，以任何直接或間接的方式向「臺獨」運動提供任何鼓勵或支援。如若中方將這類活動的任何資訊通知美方，美方都將竭力阻止。
2月24日午夜之後，喬冠華帶來了新的一稿，他首先逐句指出了不同意見，第一句中將「臺灣是中國的一個省」改為「一部分」，中方理解美方的難處，願意做出讓步，但將在中方對臺灣立場表述中堅持「一個省」。關於第二句，既然美國已經表示臺灣問題是中國的內部事務，卻又談及臺灣和大陸的最終關係，這就暗示出兩種可能性：一種是臺灣從中國分離出去，另一種是回歸祖國的懷抱。如果把「臺灣和大陸的最終關係不是由美國決定的事務」這句話寫入「聯合公報」，就會給中國人民以這樣的印象，這是中方不能接受的，希望能夠將此句刪除。對於中方的反對意見，季辛吉當即表示同意。
2月25日晚，尼克森的答謝宴會之後，毛、周兩人研究決定接受季辛吉的最新草案，即：「美國認識到，在臺灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國，臺灣是中國的一部分。美國政府對這一立場不提出異議。它重申它對由中國人自己和平解決臺灣問題的關心。考慮到這一前景，它確認從臺灣撤出全部美國武裝力量和軍事設施的最終目標。在此期間，它將隨著這個地區緊張局勢的緩和逐步減少它在臺灣的武裝力量和軍事設施」。季辛吉十分滿意這寫法，他立刻讓人把這一段列印出來，送給隔壁樓裡的尼克森。當晚10點50分，尼克森和季辛吉逐字逐句地研究了這份草案，他們認為，已經達到了美方的基本目的。
2月26日，在從北京去杭州的飛機上，國務卿羅吉斯才拿到了草案。羅吉斯對尼克森表示，「聯合公報」不理想。他把一份由助理國務卿葛林準備的單子交給尼克森，列舉出「聯合公報」中應該修改的地方，竟多達15處。季辛吉認為羅吉斯和葛林的激烈反對是「吵吵鬧鬧」，但「無足掛齒」。可是，尼克森覺得，他不能忽視國務院的意見，也不能帶領一個意見分歧的代表團回國。尤其是葛林在「一個中國」的文字中發現了危險，葛林指出，講「所有的中國人」並沒確切反映事實，因為臺灣的居民只有少數人自認是中國人。如果「所有的中國人」指的是社會上、文化上、種族上的華人，那麼幾乎島上每個人都可歸進這一類，可是這一多數人並不同意臺灣屬於中國。
2月26日晚10點，季辛吉在杭州緊急約見喬冠華，提出羅吉斯對「一中政策」表述的三點修改意見：第一，把「在臺灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國」一句中的「所有中國人」改為「中國人」；第二，把「對這一立場不提出異議」中的「立場」刪掉；第三，「它重申它對由中國人自己和平解決臺灣問題的關心」一句中，在「中國人」前面加上一個定語——「臺灣海峽兩岸的」。喬冠華向周恩來請示後態度強硬地表示，這份尼克森首肯的草案，也已經在2月26日清晨獲得毛澤東的批准，但美方卻又提出這麼多重大的修改，若美方堅持這些修改意見，那麼，這份「聯合公報」恐怕難以按時完成並簽署。喬冠華痛罵季辛吉竟然暗示在臺灣有人可能不會認同自己是中國人、或是不覺得臺灣是中國的一部分。季辛吉退讓了，有關美國「一中政策」的表述沒有做任何改變。2月27日清晨，中美雙方批准了這份「聯合公報」，2月28日，雙方在上海正式發表的這份「聯合公報」(故又稱「上海公報」)，確定了中美新關係的開始。
過去四十五年來，美國的「一中政策」不是出於對中國的同情，而是基於對中國實力與意圖的估計，從美國所處現實出發、為美國國家利益設計的。它反映了1970年代的景況，正如1972年1月6日毛澤東所言「基本問題是：無論美國也好，中國也好，都不能兩面作戰。」美中這兩個意識形態和政治體制完全不同的國家存在著巨大的分歧，而戰略利益促使它們走在一起。當時雙方都需要進行戰略收縮，以便集中精力對付主要敵人蘇聯。但是，2017年的現況與1972年的景況大不相同，1972年2月，尼克森出發去北京前，季辛吉告訴尼克森「他們同俄國人一樣危險。事實上，在某個歷史時期，他們會更加危險」。對於美國而言，「20年以後，您的後繼者如果像您一樣明智，就會倒向俄國人那邊來對付中國人。」而且，季辛吉深信「如果中國更強的話，它就不會這樣一心一意地尋求同我們改善關係了。」季辛吉認為，中國的領導人是「最不動感情的推行均勢政治的人」，他們諳熟中國悠久歷史中「以夷制夷」的方略。「上海公報」發表45周年後，季辛吉預期的那個新「歷史時期」來臨了嗎？川普的真正目的可能不僅是為了重新談判美中貿易關係，崛起的中國希望重新建構亞太國際體系，而美國不能容忍中國在亞太地區與之爭霸，這才是美國新政府要重新審視「一中政策」的原因。
＊作者為牛津大學國際關係博士
