子在川上曰：「逝者如斯夫，不捨晝夜」。台灣第一位女總統蔡英文今年520就職，彷彿還是昨天的事，如今卻半年已過，任期只剩三年半。過去這半年，我們看到新總統上任意氣風發，「登車攬轡，慨然有澄清天下之志」。我們也看到，新總統聲望如雪崩般下滑，雖然在十月底暫時止跌，但仍陷入「雪崩已停，火山擋路」的困境。果不其然，在過去的三個禮拜中，勞工與青年為「取消七天國定假日」激烈抗爭、反日本核災區食品進口聲浪高漲、兩萬人上街反同志婚姻合法化、反年金改革的軍公教團體抗議動作不斷等等，證實了我所言非虛。
物必自腐，而後蟲生。蔡英文總統所領導的新政府，是同時掌握行政與立法大權，和馬政府時代一樣是所謂的「完全執政」；照理說，執政之路走來應該輕鬆愉快才對，而且又是民進黨第二次執政，並非新手上路，怎麼會像現在這樣左支右絀，稍嫌狼狽，揮灑不開呢？箇中原因一定很多，值得最高當局虛心檢討改進。高齡九十三的前總統李登輝日前接受日媒專訪，不避諱地指出蔡總統「缺乏決斷力和勇氣」，當有其獨到的見解，以及不得不說的無奈吧！
在眾多可能原因中，包括諸如用人不當、政策規劃能力不足、解決問題能力低落、溝通意願與能力不佳之外，新政府的決策系統顯然存在極大的內在問題。我簡單談四點：
第一，關於「國是會議」的迷思。蔡英文總統極為重視所謂的「國是會議」，是令人難以理解的事。目前已經預告了兩次「國是會議」的召開，一是國民年金，一是司法改革。追根究柢來看，「國是會議」本質上是威權統治時代的產物。比方說，1990年在野百合學運後，時任總統兼國民黨主席的李登輝藉召開「國是會議」來回應社會要求自由化、民主化、本土化的呼聲，打擊抗拒改革的國民黨守舊派勢力，是最好的例子。
「國是會議」由總統主導，成員通常難具代表性，會議決議又往往成為最後最高的決議，再交付行政與立法部門執行，在威權轉型時期或許有其必要性，但在今天已經民主鞏固的台灣，形同總統公開挾外力破壞「權力分立與制衡」的憲政傳統，不但矮化行政院，也矮化立法院，問題相當嚴重。
第二，關於「執政決策協調會議」。蔡總統自10月3日開始召開每週一次的「執政決策協調會議」，至今已開了六次，每次開會都由總統親自拍板，然後總統府發言人對外宣布，目的說是為了提升行政效率與效能。儘管初期民調顯示，多數民眾歡迎此一作法，但民眾為何歡迎此一作法？其心理背景，不就是在此之前，新政府多次給人民決策反覆的感覺，以及遇事猶豫不決的觀感所致嗎？人民期盼新政府劍及履及，掃除積弊，勇於任事，這可以理解；但，人民選出的總統也必須遵守法治、服從憲法，即便現行憲政體制有其內在問題；否則，若因現行憲政體制與總統個性不合，動輒便宜行事的結果，就是總統經常要冒著跨越憲政體制的紅線指揮政府體系，這就是形成了另一個嚴重問題。
此外，每週一次的最高執政決策協調會議，已明顯面臨議題瑣碎化的現象。當二級或三級機關就可以處理的問題，例如都更、中生納保等，都必須由總統親自拍板時，這個政府的運作顯然出現了極大的問題。而問題的癥結，也呼之欲出了。
第三，關於林全內閣的問題。林全內閣上任迄今半年，但人民仍對絕大多數的內閣閣員感覺陌生，包括重要的財經部會首長。民意反應也明顯呈現，高比例人民不滿意內閣施政表現，不肯定內閣解決問題的能力，長此以往，政府將被貼上「低能」、「無能」的標籤，很快就走上馬政府的覆轍，一去不回頭了。
林全院長是一個謙謙君子、有為有守的政務官，這毫無疑問，我從不質疑。但林全內閣的組成方式從一開始就有問題，因為那是「一個違反政治學原理的內閣」，姑且不談個別閣員的適才適所問題。誰應該負這「內閣組成」的初始責任？主要是總統，其次才是行政院長。這樣一個「違反政治學原理」的內閣，再加上強勢的總統，透過「執政決策協調會議」、「國是會議」、國安會、各種類似「年金改革委員會」之類的臨時編組，必然架空行政院，做小行政院，矮化行政院，以後還有那一位政務官有心、有興趣去開行政院院會？
第四，也是最後，關於立法院淪為橡皮圖章的問題。這半年來，立法院越來越像是兩蔣時代的立法院，國會做為最高民意殿堂的自主性已漸受侵蝕，未來問題會更嚴重。因為目前立法運作的模式是，總統透過「執政決策協調會議」或未來的「國是會議」下達指令，立法院多數黨據以執行，就像這次「一例一休」、「取消勞工七天國定假日」的決策一樣，還要求限期完成，以致於造成幾乎不可收拾的難堪局面。其實，立法委員總額113席中，有79席是區域立委，由個別選區選民直選產生，是具有民意基礎的，是有責任有義務反應民意的，不可能照單全收總統或行政部門的旨意，民進黨籍立法委員林淑芬就是最好的例子。
行政與立法部門意見不一是民主國家常見的事；總統與國會意見相左也是家常便飯，這就需要遵循「權力分立與制衡」的憲政體制來協調整合，不是誰聽命於誰的問題。試想，未來「年金國是會議」、「司改國是會議」所得出的結論送到立法院，立法委員該照單全收，還是依據憲法所附予的職權獨立行使？如果立法院不接受所謂「國是會議決議」，肯定又是一次行政與立法衝突，那又該怎麼辦？
半年過去了，還剩八分之七任期，蔡英文總統若願正視眼前的困境，其實還是大有可為的，我的具體建議有四：第一，要打破「國是會議」的迷思，放棄舉辦「年金國是會議」、「司法國是會議」，回歸正常憲政體制運作；第二，修正「執政決策協調會議」的現行運作模式，至少，會後相關決議的宣布應回到行政院，由院長或發言人去宣布；第三，內閣必須重組，林全院長可續留，但整個內閣的重組應符合「政治學原理」，並充分授權行政院去做相關決策與執行的工作；第四，應對國會及立法委員有適度的尊重，讓最高民意代表能扮演為民喉舌、真正的立法者的角色，而不是一味服從黨紀，遵循黨意的投票部隊。
＊作者為台灣民意基金會董事長／東吳大學政治系兼任教授
