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盧業中導讀:當前美國外交政策的「結」與「解」

2019-11-02 05:10

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美國外交政策自冷戰結束以來,一直以維繫自由國際秩序為重點,一方面延續自第二次世界大戰結束以來提供公共財,讓其他國家願意服膺於美國的領導,另方面則扮演世界警察,透過武力展示及運用懲罰違犯國際秩序或美國利益者。透過棍棒與胡蘿蔔的兩手策略,美國維持其單一霸權地位迄今已超過二十七年。

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理解美國的霸權地位

我們討論美國外交政策時,大致有幾個視角。首先,可由國際關係理論、尤其是國際體系的無政府狀態做為出發點來解釋美國外交政策。鑒於歐陸自拿破崙戰爭、兩次世界大戰、及美蘇冷戰的經驗,現實主義理論的學者認為,追求權力極大化(攻勢現實主義)或安全極大化(守勢現實主義),自助自救乃是各國生存的不二法則。

自由主義學者基本上接受無政府狀態的假定,但對於國家如何應對此狀態帶來的壓力則有不同看法。渠等多數相信,對美國而言,民主和平論、經貿和平論、及國際制度等,有助於形成符合美國利益、鞏固美國霸業的國際秩序。美國在其中可以帶領各國共同為增進人類福祉而努力,或至少可以降低其他國家挑戰美國的可能。

其次,美國例外論突顯了美國的特殊地位。一六三○年,麻薩諸塞灣總督溫索普(John Winthrop)提出要在該地建立一座在道德高度上成為世界所景仰的「山巔之城」。此一論述隨著第二次世界大戰結束後,美國在經濟與軍事力量持續發展,支撐了美國扮演世界警察及民主輸出國家的角色,卻同時可將其不願接受國際約束一事合理化。美國自詡良善霸權的角色,可以說是例外論的實踐。

總統個人對世界事務的認知、其與幕僚及官僚系統的互動等,構成觀察美國外交政策的第三大面向。美國是總統制國家、外交又屬總統依憲而來的特權,故其個人的認知及信仰系統,包括對於國際事務之興趣及美國角色的期待、對於衝突及可能動用武力的態度、經濟利益與安全孰輕孰重等,均成為各界觀察美國外交政策的重要指標。美國總統的用人哲學、與白宮及國安會等內圈幕僚的關係,以及國務卿、國防部長、財政部長、貿易代表等主要內閣成員及部門之間的官僚政治等,也影響著美國外交政策的決策與執行。

以上論點大致有助解釋冷戰結束後,美國做為自由主義霸權的政策取向。然而,《以善意鋪成的地獄:菁英的僵化和霸權的衰落,重啟大棋局也注定失敗的美國外交政策》作者史蒂芬.華特(Stephen M. Walt)指出,美國欲護持其自由主義霸權地位的想法不切實際、成本過高,實在是做為理性行為者的美國在處理國際事務時應該拋棄的思潮。然冷戰後的美國之所以不斷重蹈外交失敗的覆轍,就是因為一群由技術官僚、智庫專家、及媒體人士所組成的外交政策共同體,將自由主義霸權主張作為議程,不斷推波助瀾的結果。嚮往自由主義霸權地位、不計成本介入國際事務、政策失敗又忙著卸責的這個群體及其主張,正是本書意欲挑戰的對象。

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