金管會公布5家系統性重要銀行，希望透過新資本適足與分級管理制度的實施，讓銀行業者有強健資本得以面對挑戰，也期望藉由配套協助與政策鼓勵，讓銀行業者能透過業務與布局的多元極大化獲利，變身「強到不會倒」！
2008年9月爆發的全球金融海嘯對全球金融市場與總體經濟造成莫大的影響，美國的幾家大型金融機構紛紛倒閉或重組，同時引發各界對這類大型金融機構道德危險行為與風險承擔能力的關切，因此，產生對系統性重要金融機構的討論。為降低系統性重要銀行對金融體系造成之負面外部性效果，強化系統性重要銀行吸收損失之能力，金融穩定委員會（Financial Stability Board, FSB）早在2011年10月發布系統性重要金融機構之有效清理架構供各國遵循。與此搭配的，巴塞爾銀行監理委員會（Basel Committee on Banking Supervision, BCBS）也依據FSB提出之政策架構，分別於2011年11月及2012年10月發布全球系統性重要銀行（Global Systemically Important Banks, G-SIBs）及國內系統性重要銀行（Domestic Systemically Important Banks, D-SIBs）之衡量方法與增提資本規範。從此，系統重要性銀行由概念走入了攸關各國金融業的實務面，從業務、行為與公司治理等方面影響大型金融業者。
G-SIBs系統重要性—等級呈下降趨勢
G-SIBs在衡量方面，主要依據規模、相互關聯性、可替代性、複雜度與跨司法管轄區業務活動等5大類，平均給予20％權重。除了規模分類外，BCBS對其他分類設有多重指標，詳如〔表1〕，選用指標則係為反映產生負面外部性與使銀行在金融系統穩定上具重要性的各種不同面向。至於D-SIBs認定方面，BCBS並無明確規範，係採用原則基礎法，一般皆由各國金融監理機關參考前4大類指標自行訂定，並根據個別國家特性自行訂定其他指標。
針對前述採行指標基準衡量法入選G-SIBs之銀行，再依計算得出之系統重要性分數，將G-SIBs分成5個不同系統重要性級距（Buckets），分別要求提高普通股權益比率1％至2.5％，並預留增提3.5%資本之級距，以督促銀行避免提高系統重要性，詳如〔表2〕所示。有趣的是，觀察2011年以來每年11月公布的G-SIBs名單與分組，可以發現G-SIBs的系統重要性等級呈下降趨勢。此外，第4級銀行在2012年有摩根大通、花旗、滙豐與德意志銀行等4家，2018年則僅剩摩根大通1家，某種程度上顯示，銀行業者可能透過某些方法降低自己的系統重要性，以規避資本適足與更強的監管要求。
中國G-SIBs重要性上升
另一個重要發現，中國大陸的G-SIBs重要性呈現上升趨勢。2011年時，只有一家中國銀行入選。然而在2018年的名單中，中國銀行與中國工商銀行入選第2級，建設銀行與農業銀行入選第1級。基於強化對系統性重要金融機構監管的國際趨勢，中國人民銀行與銀保監會、證監會也在2018年11月27日聯合公布「關於完善系統重要性金融機構監管的指導意見」（銀發〔2018〕301號文），規範系統重要性銀行業、證券業、保險業金融機構，提出附加資本要求和槓桿率要求。一方面，對系統重要性金融機構制定特別監管要求，以增強其持續經營能力，降低發生重大風險的可能性，期望在行為上確保系統重要性金融機構合理承擔風險；另一方面，建立系統重要性金融機構特別處置機制，推動恢復和處置計劃的制定，確保這些系統重要性金融機構發生重大風險時，能夠得到安全、快速、與有效的處置，防範「大到不能倒」風險。足見中國大陸金融機構隨著其整體經貿實力的增強，對於全球金融穩定的影響也愈見深遠。
D-SIBs5家雀屏中選
回頭探討國內實務方面，金管會已於2017年邀集中央銀行、財政部與中央存保公司成立專案小組，參酌前述國際規範與主要國家作法，同時考慮我國金融環境，在2019年6月27日公告「銀行資本適足性及資本等級管理辦法」修正草案及我國D-SIBs規劃初步篩選名單，包含中國信託、國泰世華、台北富邦、兆豐銀行及合作金庫商業銀行等5家銀行雀屏中選，但排除臺灣銀行與土地銀行等政府100%持有的。待「銀行資本適足性及資本等級管理辦法」修正發布，將再正式公告指定D-SIBs，後續也將定期檢視D-SIBs名單。
目前規劃對D-SIBs的額外資本適足要求為風險性加權資產的4％，其中包含2％的法定緩衝資本以及2％的內部管理資本，並以普通股權益第一類資本支應，詳見〔表3〕，原則上自被指定之次年起可分4年提列。其中內部管理資本並非強制要求，若銀行沒有達到此要求，將來可能視經濟情況研議調整。這4％的額外資本適足要求上路後，台灣的D-SIBs須達到11％的普通股權益資本比率、12.5％的第一類資本比率以及14.5％的資本適足率要求。此外，還要求D-SIBs申報「經營危機應變措施」，說明銀行發生資本不足情形時之應變措施，以及每年應辦理2年期之壓力測試。
釐清業者疑慮 從容面對挑戰
正由於對D-SIBs的較高資本適足要求，可能使部分銀行認為除了是一種榮譽外，也擔心是「贏家的詛咒」（Winner's Curse），反而比較不想追求併購機會，影響台灣金融機構打造亞洲區域型銀行的意願。再者，相較於亞太地區其他條件類似的國家，台灣D-SIBs存款總額占整體銀行體系的比重較小，但額外的資本適足要求反而偏高。不過，較高的資本適足要求，對銀行業的信用體質與評等有較為正面的影響，也能降低籌資的成本。
經過9月中旬金管會與5家入選金融機構的充分溝通後，相信將會釐清業者部分疑慮，同時盡可能讓雙方的關切重點與發展目標取得聯集，期望兼顧金融體系健全、實體經濟發展等政策目標，又能照顧銀行業股東、員工、存款大眾的權益。金管會除了對D-SIBs強化監理之外，也將採行差異化管理措施協助D-SIBs發展相關業務，諸如業者關心的不動產擔保債權適用LTV（Loan to Value）法、鼓勵並協助銀行採行IRB法（The Internal Rating-Based Approach）等。最後，希望透過D-SIBs新資本適足與分級管理制度的實施，讓銀行業者有強健資本得以從容面對將來的挑戰，「強到不會倒」，也期望藉由主管機關給予的配套協助與政策鼓勵，讓銀行業者將來能透過業務與布局的多元極大化獲利，「好到不會倒」！
＊編按：對於各家銀行最在意的「內部管理資本」2％增提，金管會將會視經濟景氣調整給予彈性，就內部管理資本並未於法規明訂，但金管會對D-Sibs仍有期待，未達到的銀行會有緩衝期，不會要求立即增資，但金管會仍希望各公司要提資本規劃的時間表。
＊作者為台灣金融研訓院傳播出版中心副所長。探索更多精彩內容，請持續關注《台灣銀行家》雜誌。FinTech Taipei 2019台北金融科技展 11/29~11/30在台北世貿一館盛大登場。
