觀點投書:合議制淪首長制?顧立雄想效法蔣委員長嗎?

2016-09-07 06:00

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不當黨產處理委員會主委顧立雄,把合議制委員會當成首長制機關了。(陳明仁攝)

不當黨產處理委員會主委顧立雄,把合議制委員會當成首長制機關了。(陳明仁攝)

從「政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例」通過以來,據以設立的「不當黨產處理委員會」之成員雖然依規定應超出黨派之外,依據法律公正獨立行使職權,但從其委員組成來看,政治立場卻極為鮮明,縱使委員沒有特定黨籍,不參與政黨活動,也難以消除其強烈的政治針對性。從其委員的產生來看,更是完全破壞了行政院長的人事權,悖離了委員會合議制的基本設計原則,所謂超出黨派,依法公正獨立行使職權,根本只是空話。

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人事權被架空的行政院長

首先看看條例對於人事組成與委員會議決的規定,包括:本會置委員十一人至十三人,任期四年,由行政院院長派(聘)之,並指定其中一人為主任委員,一人為副主任委員。委員應超出黨派之外,依據法律公正獨立行使職權,於任期中不得參與政黨活動。本會委員會議,每月至少舉行一次,必要時得召開臨時會議,開會時應有全體委員過半數之出席始得開會,會議之決議以出席委員過半數之同意為通過。至於特別重大的事項,還需要更高的門檻,如不當財產的移轉,必須2/3委員出席,出席委員1/2同意才能通過。這些規定其實並不陌生,亦非特例,目前大家熟知行政院下的獨立機關如國家通訊傳播委員會、中選會、公平交易委員會,都有此等規定。這也是一般合議制委員會制度設計的基本類型。

但我們回頭檢視目前不當黨產委員會的實際運作情形,卻與其他委員會大相逕庭。從報載與本人受訪可以得知,主委顧立雄的人事是經過蔡總統在總統府內的面談後敲定,儘管多數國人可能不在乎總統與行政院長的分際,但蔡總統顯然侵犯了行政院長法定的人事權。至於其他委員的產生,更是匪夷所思。

當顧主委的人事案在媒體獲證實後,其受訪時表示:黨產委員會委員一定會有「平衡各政黨」的安排,目前已徵詢藍營背景人士,擔任兼任委員。也透露由政務委員林美珠推薦,將借調蒙藏委員會研考參事張弘澤擔任黨產委員會主任秘書。而不論現在大家熟知的前國民黨發言人楊偉中,涉及違反著作權法的羅承宗,其擔任委員的人事案,也確實多由顧主委來對外公布並說明。行政院長的人事權,又再次被總統欽點的主委所架空。相較於咆哮記者的強勢主委,真正享有人事權的林院長,對委員人選,卻只能像小媳婦般默然不語。

外觀像合議制,實質卻是首長制

我們看看現在行政院之下號稱超越黨派、獨立行使職權的三個獨立委員會,有哪個委員會的委員是由主委去徵詢?有哪個合議制的機關,是由主任委員去安排人事組成?NCC如果由主委去張羅委員組成,那結果可能如何?中選會委員如果全都是主委找來,其他政黨又豈能放心?同樣的,如果大法官人選由司法院長徵詢、監察委員由監察院長推薦、考試委員由考試院長薦舉,像話嗎?就算辯稱顧主權是經由行政院長委託獲授權而代為尋覓人才,但這種由主委強勢主導,行政院長放手或被架空的人事組成過程,已經完全破壞了合議制委員會的設置精神。

有別於行政體系常見的首長制(或獨任制),所謂合議制機關係指決策階層由權限平等之成員組成,通常以多數決方式決定並共同負責,其目的在確保委員來源的多元性、專業性,避免單一成員主導決策而可能造成的偏狹。甚至在涉及選制、媒體等領域,更必須擔心單一政黨左右操控,而必須有更多對於超出黨派的規範。因而兩者在本質上有極大的差異。今天不當黨產處理委員會的組成,由一個(曾為)政黨不分區立委隻手主導,究竟是首長制?還是由委員平等組成的合議制?一般民眾能期待某個委員在會議中能堅持專業,對一個總統相挺,行政院長都不敢違逆的強勢主委嗆聲的場景嗎?

此外,委員會委員雖然被要求必須超越黨派,依法獨立行使職權,但委員若違背此規範,還必須由全體委員2/3委員出席,出席委員2/3決議後,行政院長才能將該委員解職。行政院長的人事權不僅被總統侵犯,被主委架空,還被制定本法的立委剝奪,難怪林院長只能低調不語了!

其實過去歷史上,把委員制運作成首長制的也不是沒有前例,大家最耳熟能詳的就是「國民政府軍事委員會」,早在廣州國民政府時代即已建立,委員約數人到十餘人間,平時採2/3多數決,但多數人不在委員會所在地時,主席與委員一人即可決定。歷經北伐、剿匪(國共第一次內戰)、抗戰(第二次世界大戰中日戰爭),幾經更迭,汪精衛、胡漢民等人都當過軍事委員會主席。在對日抗戰期間,國民政府成立最高國防會議,由國民政府最高軍事機關的軍事委員會委員長擔任會議主席,此時集大權於一身的最高統治者,也是現在不當黨產委員會以及民進黨轉型正義準備處理的對象之一,就是鼎鼎大名的蔣委員長。顧主委,你難道也想效法蔣委員長,把委員制運作成首長制嗎?

*作者為國家政策研究基金會內政法制組高級助理研究員

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