觀點投書：合議制淪首長制？顧立雄想效法蔣委員長嗎？

從「政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例」通過以來，據以設立的「不當黨產處理委員會」之成員雖然依規定應超出黨派之外，依據法律公正獨立行使職權，但從其委員組成來看，政治立場卻極為鮮明，縱使委員沒有特定黨籍，不參與政黨活動，也難以消除其強烈的政治針對性。從其委員的產生來看，更是完全破壞了行政院長的人事權，悖離了委員會合議制的基本設計原則，所謂超出黨派，依法公正獨立行使職權，根本只是空話。

人事權被架空的行政院長

首先看看條例對於人事組成與委員會議決的規定，包括：本會置委員十一人至十三人，任期四年，由行政院院長派（聘）之，並指定其中一人為主任委員，一人為副主任委員。委員應超出黨派之外，依據法律公正獨立行使職權，於任期中不得參與政黨活動。本會委員會議，每月至少舉行一次，必要時得召開臨時會議，開會時應有全體委員過半數之出席始得開會，會議之決議以出席委員過半數之同意為通過。至於特別重大的事項，還需要更高的門檻，如不當財產的移轉，必須2/3委員出席，出席委員1/2同意才能通過。這些規定其實並不陌生，亦非特例，目前大家熟知行政院下的獨立機關如國家通訊傳播委員會、中選會、公平交易委員會，都有此等規定。這也是一般合議制委員會制度設計的基本類型。

但我們回頭檢視目前不當黨產委員會的實際運作情形，卻與其他委員會大相逕庭。從報載與本人受訪可以得知，主委顧立雄的人事是經過蔡總統在總統府內的面談後敲定，儘管多數國人可能不在乎總統與行政院長的分際，但蔡總統顯然侵犯了行政院長法定的人事權。至於其他委員的產生，更是匪夷所思。

當顧主委的人事案在媒體獲證實後，其受訪時表示：黨產委員會委員一定會有「平衡各政黨」的安排，目前已徵詢藍營背景人士，擔任兼任委員。也透露由政務委員林美珠推薦，將借調蒙藏委員會研考參事張弘澤擔任黨產委員會主任秘書。而不論現在大家熟知的前國民黨發言人楊偉中，涉及違反著作權法的羅承宗，其擔任委員的人事案，也確實多由顧主委來對外公布並說明。行政院長的人事權，又再次被總統欽點的主委所架空。相較於咆哮記者的強勢主委，真正享有人事權的林院長，對委員人選，卻只能像小媳婦般默然不語。

外觀像合議制，實質卻是首長制

我們看看現在行政院之下號稱超越黨派、獨立行使職權的三個獨立委員會，有哪個委員會的委員是由主委去徵詢？有哪個合議制的機關，是由主任委員去安排人事組成？NCC如果由主委去張羅委員組成，那結果可能如何？中選會委員如果全都是主委找來，其他政黨又豈能放心？同樣的，如果大法官人選由司法院長徵詢、監察委員由監察院長推薦、考試委員由考試院長薦舉，像話嗎？就算辯稱顧主權是經由行政院長委託獲授權而代為尋覓人才，但這種由主委強勢主導，行政院長放手或被架空的人事組成過程，已經完全破壞了合議制委員會的設置精神。

有別於行政體系常見的首長制（或獨任制），所謂合議制機關係指決策階層由權限平等之成員組成，通常以多數決方式決定並共同負責，其目的在確保委員來源的多元性、專業性，避免單一成員主導決策而可能造成的偏狹。甚至在涉及選制、媒體等領域，更必須擔心單一政黨左右操控，而必須有更多對於超出黨派的規範。因而兩者在本質上有極大的差異。今天不當黨產處理委員會的組成，由一個（曾為）政黨不分區立委隻手主導，究竟是首長制？還是由委員平等組成的合議制？一般民眾能期待某個委員在會議中能堅持專業，對一個總統相挺，行政院長都不敢違逆的強勢主委嗆聲的場景嗎？

此外，委員會委員雖然被要求必須超越黨派，依法獨立行使職權，但委員若違背此規範，還必須由全體委員2/3委員出席，出席委員2/3決議後，行政院長才能將該委員解職。行政院長的人事權不僅被總統侵犯，被主委架空，還被制定本法的立委剝奪，難怪林院長只能低調不語了！

其實過去歷史上，把委員制運作成首長制的也不是沒有前例，大家最耳熟能詳的就是「國民政府軍事委員會」，早在廣州國民政府時代即已建立，委員約數人到十餘人間，平時採2/3多數決，但多數人不在委員會所在地時，主席與委員一人即可決定。歷經北伐、剿匪（國共第一次內戰）、抗戰（第二次世界大戰中日戰爭），幾經更迭，汪精衛、胡漢民等人都當過軍事委員會主席。在對日抗戰期間，國民政府成立最高國防會議，由國民政府最高軍事機關的軍事委員會委員長擔任會議主席，此時集大權於一身的最高統治者，也是現在不當黨產委員會以及民進黨轉型正義準備處理的對象之一，就是鼎鼎大名的蔣委員長。顧主委，你難道也想效法蔣委員長，把委員制運作成首長制嗎？ （相關報導： 夏珍專欄：蔡英文的正義 有顏色自動設定系統？ ｜ 更多文章 ）

＊作者為國家政策研究基金會內政法制組高級助理研究員