壹、緣起
前總統馬英九主政時期，以「中華台北」名義和觀察員身分參與WHA年會，遭監察委員林文程教授以涉及出賣國家主權，要求「行政院配合查辦」。雖然監察委員無權查辦總統的涉外事務，但為此，藍綠間又掉入「前後矛盾、昨是今非、互挖瘡疤、夾『院』報復」的口水惡鬥漩渦中…
筆者倒認為若能跳脫藍綠較勁心結，監委林文程教授提議查辦「時任總統參與國際組織的決策，涉及出賣國家主權」案，反可凸顯「總統涉外事務權」（foreign power）與「國會監督參與權」(Congress oversees participation rights)亟待法制化的窘境。（註：監委職權包括糾彈調查不及於總統）諸如：
一。「總統涉外事務權」的權限與運作，會因政府體制是總統制、內閣制或半總統制而有區別?
二、「總統涉外事務權」是否應具「專任性」(Sole Organ)?
三、「總統涉外事務權」是否應具「專法性」(Special law)
四、「總統涉外事務權」中之締結協議權(treaty power)的運作，是否應遵循「程序準則」(Procedural guidelines)?
五、國會在總統處理涉外事務時，能否享有「參與權」(Participation power)?
六、國會在總統處理涉外事務時，是否應賦予「監督權」(Supervisory power)?
尤其，在美中兩超強新冷戰局勢中，美國有意協助台灣重返國際組織，以及蔡英文總統以「和平、對等、民主、對話」作為前瞻兩岸關係的前景時，總統涉外與兩岸事務的空間將會增廣且拓深。此時對於總統處理涉外事務、締結涉外協議或行政協定時，賦予應有且適當的權限，以靈活我外交國際空間，也能因應詭譎多變的兩岸情勢發展需求。但相對應的，基於「行政監督」、「分權制衡」的政治原理，也必須要思考應給予適當的監督警示，以避免造成脫韁野馬，無法控制，導致國內政爭紛起又失信於國際。這恐怕是藍綠在口水惡鬥之餘，應該要去務實面對與理性釐清的。
貳、我國「總統涉外事務權」之簡析：
「總統涉外事務權」(foreign power)，依據中山大學中國與亞太區域研究所所長張顯超教授引用路易斯·亨金（Louis Henkin美國哥倫比亞大學法學院終身教授，美國國際法協會主席）的研究，認為應包括兩個主要的部分：
一、是總統基於憲法本身所賦予的涉外職能；
二、是總統與國會對涉外事務必須共同分享權力，或是說必須經國會同意的部分。
我國憲法在經過7次修憲後，憲政學者多認為是較接近法國的「雙首長制」或「半總統制」。有些學者更認為，依據7次修憲後與1996年全面開放公民直選後的總統，是趨向於實權的「總統制」。
依據我國憲法本文及增修條文明文賦予總統涉外事務的權力，計有：
1. 憲法第35條：總統對外代表國家的對外代表權。
2. 憲法第36條：總統統帥全國陸海空軍的三軍統帥權。
3. 憲法第37條：總統依法公布法律、發佈命令之權。
4. 憲法第38條：總統行使締結條約及宣戰、媾和之權。
5. 憲法第39至44條：總統其他有關宣布戒嚴、赦免、任免官員、授予榮典、發布緊急命令與調解五院爭議之權。
6. 憲法增修條文第2條第2項：決定國家安全有關大政方針，得設置國家安全會議及所屬國家安全局。
而依據國家安全會議組織法第2條，國家安全會議，為總統決定國家安全有關之大政方針之諮詢機關。前項所稱國家安全係指國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項。
由上述可釐清的是：總統享有處理外交、國防、兩岸與國家安全事務的權力是憲法條文所賦予總統的專屬權力，並非來自於國會法律的授權。
惟若另依「台灣地區與大陸地區人民關係條例」之立法意旨，「兩岸事務」卻是屬「國內事務」。依「行政權應尊重國內立法權」乃絕對義務之認知，又關連到「國會監督」運作的詮釋。
叁、我國「國會監督參與權」之簡析：
針對「國會監督」之權限與運作，根據憲法及增修條文之規範，計有：
1. 憲法第62條：立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。
2. 憲法第63條：立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。
3. 憲法增修條文第3條：
行政院院長由總統任命之。行政院院長辭職或出缺時，在總統未任命行政院院長前，由行政院副院長暫行代理。憲法第55條之規定，停止適用。
行政院依左列規定，對立法院負責，憲法第57條之規定，停止適用：
(1).行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。
(2).行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院10日內，移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案，應於送達15日內作成決議。如為休會期間，立法院應於7日內自行集會，並於開議15日內作成決議。覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如經全體立法委員2分之1以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。
(3).立法院得經全體立法委員3分之1以上連署，對行政院院長提出不信任案。不信任案提出72小時後，應於48小時內以記名投票表決之。如經全體立法委員2分之1以上贊成，行政院院長應於10日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院；不信任案如未獲通過，1年內不得對同一行政院院長再提不信任案。
另於2005年第7次修憲後，依憲法增修條文第1條之規範，中華民國自由地區選舉人於立法院提出憲法修正案、領土變更案，經公告半年，應於三個月內投票複決，不適用憲法第四條、第一百七十四條之規定。憲法第二十五條至第三十四條及第一百三十五條之規定，停止適用。修改憲法之權力由國民大會移交給立法院與全國公民，立法院已成為唯一的國會。
再依據立法院組織法第九條規定訂定之立法院修憲委員會組織規程，於第2 條規定：修憲委員會掌理憲法修正案之審議及相關事項。立法院由各黨團推派代表成立「修憲委員會」特種委員會，掌理《中華民國憲法》修正案之審議及相關事項。
因此，國會(立法院)挾憲法賦予其法律案、預算案、條約案、行政院覆議案之決議權，以及掌理憲法修正案之審議權，對於總統「涉外事務權」的運作與相關事務之處理，要求國會(立法院)勿加以干涉，恐是要求國會(立法院)自我閹割憲法賦予國會的「監督參與權」，乃強人所難亦昧於現實。除非已透過政治協商獲取共識或政黨實力完全執政，方可保總統「涉外事務權」暢行無阻。
肆、大法官會議釋字第329號之簡析：
原本寄望時任司法院院長兼大法官會議主席的林洋港先生，在1993年12月24日「大法官會議釋字第329號」之解釋，能針對解釋爭點：憲法上「條約」之意涵？何者應送立法院審議？有所解釋，藉釐清台灣地區與大陸地區訂定之協議定性與運作，來解開總統「涉外事務權」與國會「監督參與權」的關聯性。但很遺憾的，「釋字第329號」之解釋文，只表示「因非本解釋所稱之國際書面協定，應否送立法院審議，不在本件的解釋範圍」。對此，張顯超教授事後推測認為，或因基於謹慎的政治理由，不願意被誤解為是要以司法介入行政與立法部門雙方的爭議；或因有意留予行政與立法部門未來相互政治妥協的空間，因此傾向於未做解釋。
伍、管見
我國總統「涉外事務權」因國際外交空間與兩岸情勢發展，確實存有實踐案例不足以及憲政慣例運作闕如的窘境。但筆者認為，這並不意味即無探究的重要性與急迫性。反而，為了國內政局的長治久安與國際空間的開拓必要，朝野與各政黨實應勇於面對這憲政運作爭議難題，結合國際公法與憲政運作之學者專家，未雨綢繆、集思廣益，建構《涉外暨兩岸協議法制體系》，妥善規劃總統「涉外事務權」與國會「監督參與權」的調和運作，才是利國利民之舉。筆者也建議，以正向正念、恢宏氣度看待監察委員林文程教授查辦馬前總統所謂出賣主權案。藉由林文程監委的查辦案凸顯「總統涉外事務權」與「國會監督參與權」亟待法制化議題，或許較能獲得民心認同，也是政治人物負責任的展現。當然，筆者也承認，這確實得視政治人物的視野與格局，方得以致之。
＊作者為中山大學亞太所 法律組博士生
