觀點投書:為何總是在內鬥?從人頭黨員爭議看國民黨的病灶

201700203-國民黨副主席郝龍斌3日出席國民黨台北市黨部新春團拜。(資料照,顏麟宇攝)

201700203-國民黨副主席郝龍斌3日出席國民黨台北市黨部新春團拜。(資料照,顏麟宇攝)

即使歷經兩次歷史性敗選,從完全執政到完全在野,國民黨內的紛爭、衝突和內鬥卻始終不曾停歇。黨主席選舉白熱化以來上演的宮廷大戲,更佔據大量政治版面,甚至蓋去不少民進黨執政以來的政治爭議,因此不僅惹來其反對者的嘲諷,也盪起其支持者的不滿和失望,讓黨主席之爭再一次暴露國民黨深陷的內鬥泥沼。

而本已紛擾的黨主席選舉,近日更由於殺警案主嫌申請入黨,引爆早有傳言的人頭黨員問題,讓這場黨主席選舉瞬間陷入負面疑雲當中。令人失望的是,幾位參選人卻選擇在第一時間撇清,而非試圖解決問題,甚至有將炮火轉往其他參選人之嫌,利用這起嚴重傷害國民黨形象的爭議事件作為打擊對手的選戰工具。

一、5位參選人對人頭黨員爭議的看法

詹啟賢表示,半年前即聽說有人在動員入黨,這不是兩三天的事,而是經過一段時間的鋪陳和準備,由於自己是最後一個宣布參選的人,因此便不可能是他動員的。言下之意,即是指責先於詹參選的人有動員人頭之嫌;韓國瑜則認為靠人頭黨員當選是作弊,甚至直指大家都心知肚明誰在玩人頭黨員的把戲。

而由於台北市議員葉林傳的助理為萬少丞的推薦人,因此使得近日剛受葉林傳公開支持的吳敦義立馬出面澄清,與葉並不熟識,人頭黨員與自己無關,事後多日更在臉書上表示這是有心人士利用媒體操作來移花接木、惡意栽贓。這也讓吳敦義成為此次風波唯一替自己澄清的參選人。

洪秀柱受訪時表示不揣測哪個陣營招攬人頭黨員,但認為這對國民黨不是一件好事。不過在被問及吳敦義是否知情並涉及人頭黨員時,洪在說不能指控任何參選者的同時,又說可能是支持者熱情而當事人不知道,間接承認有人在為參選人招攬人頭黨員;郝龍斌則認為人頭黨員爭議並不能只看個案,而呼籲成立超然的審查委員會來解決問題。

韓國瑜、詹啟賢、洪秀柱、吳敦義、郝龍斌5位黨主席參選人對人頭黨員事件的觀點摘要。(陳曉月提供)
韓國瑜、詹啟賢、洪秀柱、吳敦義、郝龍斌5位黨主席參選人對人頭黨員事件的觀點摘要。(陳曉月提供)

上圖即是5位黨主席參選人對人頭黨員事件的觀點摘要,可以清楚看出,多數參選人都在指責、暗示和澄清,僅有郝龍斌一人未對其他參選人進行攻擊,而針對問題提出解決方案。這也就是說,即使國民黨正值多事之秋,對於黨主席的渴望卻仍勝過於探討解決困境,因為人頭黨員事件傷害的不只是特定參選人的形象,而更傷害國民黨的形象,作為黨主席參選人,則應將黨的形象置於自身之上,並且提出辦法,避免黨重蹈覆轍。

二、郝龍斌建議的超然審查委員會是否可行?

根據國民黨《徵求新黨員辦法4-8條》的規定,徵求新黨員由區黨分部開始,一路從區黨部到地方黨部,採取由下至上的層級審核,最後由中央黨部掌有終局指導、考核、審查及頒發黨員證書之權。也就是說,在規定上,黨中央擁有極大的權力來決定新黨員是否能入黨。因此在黨中央,或黨主席一人擁有莫大決定權的情況下,無論是否屬實,都將容易為人詬病,藉由控管新增黨員,來達個人政治目的。

就此次案例來說,就有評論認為,國民黨的人頭黨員爭議其實歷來以久,並非現在才出現,而由於現任黨主席身兼參選人,因此無論怎麼處理都將受到其他陣營攻擊。所以說,本文認為,要避免個案重複發生,就必須建立一套可行的具體規範,以法治來解決問題。郝龍斌的審查委員會就是一個很好的方向,透過增加審查人數,納入不同代表,降低黨中央/黨主席獨斷的可能,採取合議的方式,事前就能避免問題發生,或起碼減少爭議擴大的可能。

民進黨事實上也採取類似的方式,不過有別於國民黨中央享有終局審查權,民進黨的入黨申請審查則由地方成立的入黨審查委員會(7至11人)辦理,黨中央僅有在例外情況才能介入。在藉由增加審查委員,避免主委一人,或單一派系掌控入黨審查權的同時,亦避免黨中央進行操作。從此來看,就可以知道新黨員入黨其實是相當複雜的問題,對於國民黨來說,不僅因為黨員連署,涉及黨主席選舉,而亦因黨主席權限過大,享有入黨審查權和地方主委指派權,涉及到中央-地方關係和獨任-合議制的問題。

三、國民黨重人治而輕法治的結構困境

由於制度確立,民進黨雖仍有人頭黨員問題,不過其影響和爭議並未如同國民黨般重大。這就相當值得引人省思,到底國民黨各環節的制度出了什麼樣的問題?在過去,由於歷史因素,黨主席集權於一身,因此使得國民黨有重人治而輕法治的問題,讓黨內制度並不妥善,而更仰賴於黨主席的個人魅力來解決問題。

那國民黨的法制現況到底為何?本文在下述便進一步比較國民兩黨在其網站上所公開的法規種類、法規數量和法規字數。在法律層級上,大致可以看出國民兩黨所公布的法規為憲法(黨章)、法律和經法律授權的法規命令,而不含行政規則。在分類上,由於國民黨並無公開分類,因此本文採取民進黨的方式,將法規分為黨章、組織、選舉、管理、紀律和財務等六大類。不過這邊必須指出的是,根據不同採計方式,其結果可能會有些微誤差,不過應不會實質影響整體趨勢。

國民黨與民進黨法制化程度比較(法規種類)。(陳曉月提供)
國民黨與民進黨法制化程度比較(法規種類)。(陳曉月提供)
國民黨與民進黨法制化程度比較(法規數量)。(陳曉月提供)
國民黨與民進黨法制化程度比較(法規數量)。(陳曉月提供)
國民黨與民進黨法制化程度比較(法規字數)。(陳曉月提供)
國民黨與民進黨法制化程度比較(法規字數)。(陳曉月提供)

雖然說法制程度不能單純以數據來呈現,不過由於兩黨的量距確實頗大,國民黨在法規總類(26:48)、法規數量(384:891)和法規字數(36815:95105)上,皆僅有民進黨的54.2%、43.1%和38.7%。即使納入未採計的國民黨議事規則種類(議事規則在民進黨應僅具行政規則地位),也僅會多出4種、74條和5119字。因此可以說,國民黨在法制程度上遠不及於民進黨。另一方面,從法規總類、數量和字數的比值遞減,也可以看出,越往細節走,兩黨的差異程度就越大。也就是說,國民黨法制的觸及面低於涵蓋面,因此更容易有人治的模糊空間。

四、法治為何重要?

法治的重要性首先來自於人治,因為人治並非長遠之策。運行人治的體制,一旦掌權者因故挫折,權威下滑而無法駕馭制度權限時,其體制的運行就必然出現問題,在過去本相安無事或已有爭議的議題上,提升為紛爭或衝突。而法治為何能避免,或是減輕人治的問題呢?這即由於法制並非是死寂之物,在協商、制定的過程之中,已可能先有權力競逐。也就是說,法制所呈現的,並非僅有表面上的文字,在表面下,每一字句,都呈現參與制定者的價值和聲音。因此如果法規在制定時,係經由各方角力、協商所產生,那麼這套法規,就能反應多元價值和聲音,而在未來運行過程中,成為各方最低限度的共識,減少各方的紛爭、衝突可能。另一方面,法制也能形成具體的規範,使得各方皆有一套較為客觀的標準,來進行政治遊戲,使得紛爭和衝突,可以透過制度來解決,而非權力鬥爭,或者起碼受限於制度規範,而不致使得紛爭和衝突再進一步升級。也就是說,減緩了紛爭和衝突對黨的負面影響。

法治的五項優點。(陳曉月提供)
法治的五項優點。(陳曉月提供)

總地來說,由於人治的不穩定性,以及法治自身的優點,即減少、降低紛爭衝突和提供紛爭衝突的解決平台。因此對於一個必然涉及權力競逐的政治組織而言,法制化是相當必要的改革方向。

五、結論:法制革新,終結困境

有論者可能會認為國民黨雖然沒有將某些習慣法制化,或是已有相關的行政規則,不可一概論之沒有規定,或是規範不足。不過就本文的觀點來看,由於行政規則的制定、修改權在於黨中央,很容易受一人、一時、一事所影響,因此人治色彩過大,所以即使有族繁不及備載的行政規則,也難較提高法制化程度。

因此這即表示,在未來,國民黨為避免過往人治所造成的紛爭和衝突,若要進一步提高法制程度,除了制定新的法規外,亦可能需要明文化過去的習慣、或是提高某些行政規則規範的層級。也就是說,從制度面來著手解決問題。參選人之一的郝龍斌自始自終即不斷從制度面著手,探討解決黨內當前困境,例如前述所提的,以超然審查委員會來解決新黨員入黨;黨主席選舉採計民調,減少人頭黨員影響;修改黨職選舉辦法,讓黨意民意較為切合;成立市政監察團,強化地方議會、黨部和智庫的連結;成立影子內閣,培養青壯接班等等。

不過很可惜的是,在此次選舉當中,能看出法制化重要性,且提出解決方案的參選人並不多,郝龍斌也未能成功拋磚引玉,激盪起各參選人對於黨改革方向的探討和辯論,多數僅停留在框架,而非具體細節。也就是說,高喊著改革、團結、贏回執政當然是正確的,但是作為黨未來的領導人,自然要提出更有信服力的具體細節和辦法,而不能僅有方向。

總結來說,由於未來國民黨不能在仰賴於人治,應該就必須以提高法制化程度來再造國民黨,避免過往人治所造成紛爭和衝突的困境。也就是說,用制度來解決、減緩黨內的權力競逐,讓競爭不致演變成內鬥。如此一來,不僅可以反應多元價值和聲音,不致有獨斷、一言堂的情況出現,也不會使得國民黨陷於自身的紛爭和衝突,內鬥不斷,黨不成黨。

*作者為台大政研所碩士生

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