「四零三震災重建條例(草案）」是2024年4月3日花蓮地震之後，立法院國民黨團總召傅崐萁為要求中央政府協助地方政府加速震災地區重建而領銜提出的特別法案。目前，這條例草案已經在藍白陣營聯手下逕付二讀。談災害後為有效、迅速推動重建工作而制定特別法，當然得先回顧1999年921大地震及2009年莫拉克颱風襲台後分別制定的「九二一震災重建暫行條例」及「莫拉克颱風災後重建特別條例」，以及攸關我國災害防救工作的「災害防救法」。再據以檢視「四零三震災重建條例(草案）」(以下簡稱「403重建條例草案」）的必要性、合理性與嚴謹度。
壹、九二一震災重建暫行條例
1999年9月21日發生在台灣中部山區，芮氏規模達7.3的大地震重創台灣，造成2,347人死亡、758人重傷，另有50,644棟房屋全倒，53,317棟半倒，是台灣戰後傷亡損失最嚴重的天然災害。為進行災害救助、災民安置及災後重建，李登輝總統經行政院會議決議於9月25日發布緊急命令。
由於緊急命令的施行期限至2000年3月24日即屆滿，囿於當時的法律對於重建的推展並不夠完備，亟待增修建構。為重建工作的有效推動。行政院於1999年11月26日提出「九二一震災重建暫行條例(草案）」，函請立法院審議。連同民進黨團、新黨黨團、蘇煥智委員等42人及陳其邁委員等48人提出的「九二一震災重建暫行條例(草案）」等共計五個版本經院會決定交內政、衛生環境及社會福利、財政三委員會併案審查。至2000年1月15日立法院第4屆第2會期第17次會議完成三讀，經總統於2000年2月3日制定公布全文75條。該條例原訂施行期間為五年，後於2004年12月24日經立法院第5屆第6會期第15次會議通過延長施行期限一年至2006年2月4日。
貳、莫拉克颱風災後重建特別條例
2009 年 8 月上旬，中度颱風莫拉克侵襲台灣，其所挾帶的破紀錄降雨量重創中、南及東台灣；死亡681人、大體未確認身分者23件、失蹤18人、重傷4人，合計726人(件)，農林漁牧損失金額超過 164 億。被列入受災的鄉（鎮、市、區）共計173個，分別隸屬高雄縣、屏東縣、台東縣、台中縣、台南市、台南縣、嘉義市、嘉義縣、台中縣、南投縣、雲林縣與彰化縣等11個縣(市）。風雨襲台期間，土石流肆孽與小林村滅村的驚悚畫面，透過媒體傳播震撼國人，加強國土保育與辦理災後遷村的呼聲四起。在時任行政院院長劉兆玄的提示下，「國土保育」成為災後重建的基本理念與指導原則。
由於災情嚴重，使得鐵路、公路、橋樑、水利、電力及觀光設施等公共設施的重建、農林漁牧業的損失與救助補償，以及民眾傷亡與屋損的救助等所需經費總額已超乎行政院當時可投入救災的預算額度。為加速展開各項重建工作，籌措所需經費，並為落實「國土保育」優先的重建政策，2009年8月20日行政院第3157次會議通過「莫拉克颱風災後重建特別條例(草案)」，當日即函送立法院審議。雖然適逢立法院第7屆第3會期休會期間，但因各黨團對此項推動災後重建的立法共識甚高，故本案提出後，各黨團即於8月21日協商決定，8月25日至27日召開臨時會，並於8月27日完成三讀程序，咨請總統於8月28日制定公布全文 30 條。特別條例明定，適用期間為三年。條例施行期滿未及執行部分，必要時，得經行政院核定酌予延長，延長期間最多以二年為限。特別條例於2014年8月15日經行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會公告施行期限至2014年8月29日期滿廢止。
其中最引人注目也曾引發不少爭議的是涉及「劃定特定區域，限制居住或限期強制遷居」的第二十條。
參、從天然災害防救方案到災害防救法
1994年，因為美國洛杉磯大地震，時任行政院長連戰先生指示內政部草擬「天然災害防救方案」以因應重大天然災害。後因名古屋發生的華航空難，政府取法日本處理各項災後應變措施的經驗與方式，把「天然災害防救方案」擴大修正為「災害防救方案」，於1994年8月頒布，作為因應各種天然或人為災害的防救依據，將全國災害防救體系區分為中央、省（市）、縣（市）及鄉（鎮、市、區）等四級災害防救體系。
1999年的921大地震是災害防救方案建置與運作以來最大的考驗，為使日後各項災害防救工作有明確的法源依據與規範，行政院加速研擬「災害防救法（草案）」，於1999年11月25日經行政院院會修正通過，送立法院審議，於2000年6月完成三讀，經總統於2000年7月19日制定公布全文 52 條。災害防救法的制定施行為我國災害防救工作奠定了重要的基石，對於體系內各主要單位所應該負擔的防災、救災應變與復原重建等重要工作項目及其運作，都有明確的規範。
「災害防救法」自施行以來已與時俱進經過10次修正，不僅「九二一震災重建暫行條例」及「莫拉克颱風災後重建特別條例」的重要條文皆已納入，因應2014年臺灣高雄氣爆事故及2016年美濃地震土壤液化致災的經驗也都納入修法的範疇。最新版本的「災害防救法」條文數增加至八章65條，條文內容含括「災害防救組織」(第6~16條），「災害防救計畫」(第17~21條）、「災害預防」(第22~36條），以及攸關「災後復原重建」的第六章(第37~63條）。
跳過委員會審議程序，得不到社會更多的參與和關懷
在「災害防救法」日趨完備之下，還有沒有必要針對403花蓮地震制定震災重建特別條例？依照過去兩次制定特別條例的理由及內容，其必要性端視：(1）當前的法律對於重建的推展是否完備？(2）所需重建經費是否超乎當前可以移緩濟急投入重建的額度。為避免過於主觀，本文換個角度來看這個號稱「為安全、有效、迅速推動四零三地震災後重建工作，重建家園、復興產業、協助受災戶」而特別制定的條例內容，是否有其獨特性，也就是說條例內容並不見於當前的法律或重建政策，得靠制定「403重建條例」方足以有效推動403震災重建。遺憾的是，「403重建條例草案」在立法院藍白陣營聯手下，已跳過委員會的審議程序，得不到社會更多的參與和關懷，喪失廣納社會意見的機會。
肆、拋磚引玉，逐條檢視必要性與合理性
為拋磚引玉，本文試著逐條解析「403重建條例草案」比對現行「災害防救法」、已核定的「403重建方案」及其他現行法律。詳如表1。
比對之後，28條與重建相關的條文，與現行「災害防救法」或其他現行法律類似或可以已核定的「403重建方案」執行者共有15條(或者說，沒有這些條文現行「災害防救法」、已核定的「403重建方案」及其他現行法律即可直接運用執行403震災重建）、有疑慮或相互矛盾者有5條，有參採價值可保留或列為修訂「災害防救法」參考者有8條(表二）。
表二 「403重建條例草案」比對分類與統計
| 比對分類 | 條數 | 條號 |
| 與現行「災害防救法」及其他現行法律類似，或可以「403重建方案」執行者 | 15 | 5、6、7、8、11、12、13、17、18、22、26、27、29、31、32 |
| 有疑慮或相互矛盾 | 5 | 9、20、21、24、25 |
| 有採參價值，可保留或納入「403重建方案」或列為修訂「災害防救法」之參考 | 8 |
10、14、15、16、19、23、28、30 |
● 部分條文或項次文字仍具參採價值
「災害防救法」歷次修法曾把「九二一震災重建暫行條例」及「莫拉克颱風災後重建特別條例」的重要條文納入，但不免有遺珠之憾。「403重建條例草案」部分條文(第10、14、15、16、19、23、28、30條）係引自已廢止之「九二一震災重建暫行條例」及「莫拉克颱風災後重建特別條例」，依循經驗角度，有其可參採價值，故建議保留或納入「403重建方案」或列為修訂「災害防救法」之參考。
● 災後復原重建計畫之權責歸屬？推給中央？破壞三級體制
災害防救法第37條第1項規定，為實施災後復原重建，各級政府應依權責之事項。而第57條第1項也明定：「實施本法災害防救之經費，由各級政府按本法所定應辦事項，依法編列預算。」顯見，為實施災後復原重建計畫，各級政府應依權責各司其職，並依法編列預算。但「403重建條例草案」第6條卻要求災後重建計畫應由中央各目的事業主管機關提出，且相關重建計畫預算，行政院應覈實編列。有違我國災害防救體系「中央」、「直轄市、縣(市)」及「鄉(鎮、市)、山地原住民區」三層級體制。國家好不容易建立的三層級體制實不宜因為一次災害及一個特別法而破壞。
重建經費之籌措早有法源，是各級政府的共同責任
「403重建條例草案」領銜提案人屢屢對外放話要求150億的特別預算，並將其置入「403重建條例草案」第7條第2款，至於該條第1款有關重建經費的籌措其實已於「災害防救法」第57條明文規定：行政院也因重建工作的需要，於5月2日第3902次院會通過「403重建方案」並編列285.5億元預算投入403震災重建。按照「災害防救法」第57條語意，為辦理災害防救法規定事項所需經費來源是各級政府的共同責任，而非全部推給中央政府。
● 昔日舊傷尚存，卻再見強制遷居條文？
莫拉克風災後，政府因為落實「國土保育」優先的重建政策，於「莫拉克颱風災後重建特別條例」置入「限制居住或限期強制遷居」條文，眾多原住民因此被遠離原鄉，造成的傷害至今尚未撫平。遺憾的是，「403重建條例草案」第20條竟然將「莫拉克颱風災後重建特別條例」的強制遷居條文及配套條文全部移入。經查詢，403震災迄今尚無遷村議題，「403重建條例草案」第20條的用意為何？啟人疑竇。
● 要求中央政府全額負擔毀損房屋之拆遷、整建及重建費用並提高救助金額度：跨災害公平性？國家財政負擔？法條嚴謹度？
「403重建條例草案」第9條第1、2項分別要求：「住戶房屋因地震毀損不堪居住，經認定為黃單、紅單之房屋，其拆遷、整建及重建之費用，由中央政府全額負擔。」「房屋全倒、半倒均發放救助金新臺幣一百萬元。」雖然憲法第155條明定：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。人民於遭受非常災害之時，國家確實應予以適當之扶助與救濟。」而扶助與救濟的本質為何？司法院釋字第 571 號指出，此項扶助與救濟，性質上係國家對受非常災害的人民，授與的緊急救助。此項緊急慰助的給付，旨在提供受非常災害者的緊急慰助，並非對人民財產權損失的補償。要求中央政府全額負擔震損住宅之拆遷、整建及重建費用，形同要求中央政府對人民財產權損失的補償，已經超越扶助與救濟的本質。再者，當爾後再有災害，甚至是鉅型災害，要求比照辦理的要求必然再起。中央政府的財政又如何承受？另，在「403重建條例草案」第9條第1項要求中央政府全額負擔下。「403重建條例草案」又於第24、25條分別提出各項補助。這不禁令人懷疑「403重建條例草案」的嚴謹度。至於，提高「房屋全倒、半倒均發放救助金」至新臺幣一百萬元，站在受災戶的立場，救助金越高當然越好。但是站在跨災害公平的角度，不得不審慎提醒。再者，「災害防救法」立法以來，建物損壞已經不再使用「全倒、半倒」，而改用「因災致住屋毀損達不堪居住程度者」，而核發「安遷救助金」的基準也改為「戶內實際居住人口以五口為限，每人發給新臺幣二萬元」(921大地震稱全半倒慰助金，全倒20萬、半倒10萬）。「403重建條例草案」無視台灣災害重建的演變再使用「全倒、半倒」凸顯草案提案方的嚴謹度不足。還有，這次增加到一百萬元，下次呢？跨災害的不公平性一直存在台灣，大家心知肚明。2018年0206花蓮地震「一坪換一坪重建免負擔」在民間捐款豐沛的當年順利達成，如今因民間捐款的豐沛度不及當年，在傅委員提案要求中央政府全額負擔毀損房屋之拆遷、整建及重建費用外，花蓮縣徐縣長也開口要求中央提供每坪24萬的補助款，其一是體恤受災戶的困境，另一則是在紓解要求比照0206「一坪換一坪重建免負擔」的壓力。
結語
站在曾經參與921震災重建者的角度，我要提醒，特別法的制定固然有助於災後重建的推動，但最重要的各級政府的通力合作勇於突破，面對無助的受災戶，主動陪伴與輔導才能讓受災戶走出困境，平順走向回家的路，否則再多的支票，受災戶也只能望之興嘆，看得到吃不到。
雖然該草案已逕付二讀，而在當前國會結構下，預期該草案將輕騎過關完成三讀，但依照本文的逐條解析，草案的必要性、合理性與嚴謹度確有諸多可議之處。為免淪爲朝野對峙的話柄，行政院為體恤受災民眾與災後重建的需要，可考慮於深入了解災後重建的困境後，秉持跨災害公平性的原則提出行院版條文，並擴大社會參與討論的空間，廣徵各界的意見。
＊作者為前財團法人九二一震災重建基金會執行長
