全聯挨罰2000萬元,但問題解決了嗎?公平會當年決策自廢武功,委員也看不下去

2024-05-22 11:51

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全聯吃下大潤發後,雖然已經刪除供銷合約中最惠客戶相關約定條款,實際作法卻仍踩到公平會的紅線。(資料照/張上耕攝)

全聯吃下大潤發後,雖然已經刪除供銷合約中最惠客戶相關約定條款,實際作法卻仍踩到公平會的紅線。(資料照/張上耕攝)

上個月,公平會宣布重罰超市龍頭全聯福利中心2,000萬元,主要因為全聯並未履行併購大潤發的結合承諾,也就是核心條件之一的「禁止最惠客戶政策」。只不過,全聯此舉行之有年,公平會審理這件結合案時,就有委員提議應先立案調查,公平會卻無動於衷,最後迫於結合審查時間壓力放行過關,事隔不到2年又祭出罰鍰,嚇阻成效猶未可知,自廢武功的結果,也讓當年參與審理此案的學者搖頭。

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全聯的最惠客戶政策,和消費者有什麼關係?

全聯吃下大潤發後,雖然已經刪除供銷合約中最惠客戶相關約定條款,但實際作法仍然踩到公平會的紅線。乍看之下,全聯可為消費者謀福利、降價促銷,為什麼還要予以禁止?

公平會說明,全聯政策實際是在保障自身商品毛利率的前提下,藉由其市場力迫使供貨廠商吸收成本,產生「其他通路售價不低於全聯公司」的壓力,進一步影響其他通路降價競爭幅度,反而不利於通路市場競爭,消費者也難以在眾多通路享受更優惠的價格。

舉例來說,如果其他通路售價低於全聯,為了避免全聯跟價並要求補價差時,供貨廠商可能會請求其他通路配合調高商品售價,或以「提高其他通路進價」、「減少支援其他通路促銷優惠」因應全聯的最惠客戶政策。凡此種種,都已實質限制市場依據供需條件調整價格的功能。

全聯早有違法之嫌 公平會卻仍放行過關

雖然公平會言之鑿鑿,但法界人士指出,既然早就知道全聯此行為有限制競爭疑慮,為何當初不先調查釐清確定沒有違法,然後再審理結合案?直到木已成舟、贏者全拿,公平會才以違反負擔之理由祭出罰鍰,但全聯實施最惠客戶政策行為本身的違法疑慮仍未處理,這樣的執法立場,恐讓外界心存「公平會卻不公平」的疑慮。

根據《風傳媒》先前獨家報導,以及公平會第1607次1608次委員會議紀錄,除了時任公平會委員魏杏芳寫下不同意見書反對該結合案,謝智源、蔡文禎等人也有表示意見,並且當場提出臨時動議,立案調查關於全聯過去實施的最惠客戶條款部分,「全聯的最惠客戶條款事證明確,且未承諾結合『前』停止該行為。既已知悉進行中的限制競爭行為,不立案調查,恐有怠忽職守之嫌」,但表決結果未獲通過。

(延伸閱讀:全聯吃下大潤發,真的對供應商、消費者更有利嗎?公平會委員提「萬言書」反對

據了解,公平會當初審理結合案,在聽取各方利害關係人意見時,會場就已炮聲隆隆,供應商不敢具名檢舉,只能在事後透過不同管道向公平會抱怨全聯,本次處分即是上一屆委員離任前接獲檢舉而留下的未結案件,但開罰2,000萬元之後,問題解決了嗎?

參照全聯日前發布之聲明,從字面上來看,似乎沒有打算改善的意思,截至記者發稿前,也未取得具體回應。

全聯回應:所有供應商皆是全聯的重要夥伴,秉持與廠商共好原則,並提供消費者物超所值的商品,優惠活動是基於雙方共識下執行。

一直以來,全聯秉持「平抑物價」、「讓利予消費者」的理念販售大宗民生物資,每每配合政府政策減輕物價飛漲的影響,並力挺農漁民支持認購農漁畜產品,往後全聯仍會繼續與合作夥伴維持良好互動,盡力滿足廣大消費者日常生活之需求。

前公平會委員、現任政治大學法學院兼任副教授魏杏芳分析,雖然全聯強調,調整商品售價完全是出於供應商的同意,但是這樣同意並沒有意義,因為全聯已經是最大、不可避免的銷售管道,大部分是中小企業的供應商,雙方平等協商的空間甚小。

其次,全聯藉由市場查價後的同件商品價格,做為與供應商討論商品在全聯出售時的基礎,自然和競爭對手(其他通路)售價有一定程度連動關係,並非真正市場競爭結果。

魏杏芳指出,在此營運模式與市場結構下,供應商為了維持利潤,很有可能先提高在其他通路的供貨價格,以免日後在全聯上架的價格壓得太低,最終導致市場價格全面提高,終究不利於消費者。

公平會:審查結合案、調查最惠客戶政策是兩回事

公平會副主委陳志民表示,如果業者未履行結合案的承諾,依據《公平交易法》第39條第1項規定,公平會除了祭出罰鍰,另可禁止結合、要求分設事業、處分股份、轉讓營業、免除職務或其他必要的處分。

他也坦言,公平會以往確實較少做出重大處分,截至目前為止,全聯也沒有承諾改善,公平會後續將密切觀察,注意業者是否遵守相關規範。

陳志民強調,最惠客戶條款有些正面、負面效果,並非全聯獨有的制度,必須以個案評估研析;審查全聯、大潤發結合案,以及針對全聯實施最惠客戶政策的調查,這是相互獨立的兩回事,「不能因為過去做的壞事,就擋下另一件申請案,重點還是結合後,會不會產生對市場競爭的不利影響或疑慮。」

根據公平會本次處分書(公處字第113025號),全聯與大潤發結合申報時,市占率分別為32.86%、5.91%,雙方合併計算市占率高達38.77%,顯為供貨廠商販售商品的主要銷售通路。由於全聯採取寄售制,並且收取固定的商品毛利率,因此當其採取最惠客戶政策時,可能形成供貨廠商必須承擔全聯於通路市場競爭的不利益結果,內文同時收錄不少供貨廠商的心聲。

在此商業模式下,隨著全聯市場力的提升,公平會認為,「結合所產生之整體經濟利益,未能高於其所實施最惠客戶政策產生之限制競爭疑慮。」

陳志民表示,全聯為了消弭疑慮,當初主動提出具體承諾事項,公平會相信業者能夠落實,基於善意准予結合,怎料全聯未能履行承諾,公平會因此依法開罰。

法界人士則認為,雖然結合審查與參與結合事業違法行為的調查是兩回事,公平會在放行全聯併購大潤發後,卻未積極調查過去有違法疑慮的最惠客戶政策,這對其他動輒受到調查的事業來說,執法標準並不公平,「哪家企業可以享有這種待遇?

制度面可以如何改進?

「一家獨大並不是問題,問題是獨大的廠商有沒有做出不適當的行為。」前公平會委員、現任東吳大學經濟學系特聘教授謝智源認為,《公平交易法》已有許多條例可以約束廠商的限制競爭行為,他並不擔心,但本次開罰是以違反負擔為由,卻對最惠客戶條款的違法行為置若罔聞,這就顯得不合理,「既然是個事實,公平會就有責任去了解,該處理就處理。」

法界人士分析,全聯未上市櫃,財務相對不透明,但一整年的營業額超過千億元,比起許多企業還高,這樣的大公司本來就不易監督,公平會在審查攸關民生消費的重要結合案時更應審慎以對,因為這個影響深遠的決定,涉及消費者、供應商和其他業者等多重利害關係人,除了申請結合的業者得到了想要的結果,社會上卻沒有任何一方可以對此提出異議、尋求救濟的機會,就連公平會委員也只能寫寫不同意見書「狗吠火車」,這可能是現行制度面需要改進之處。

魏杏芳指出,依據歐盟運作條約的規定,對於非參與結合事業但受影響的第三方,若能確認結合決定與其個人的利益直接相關,得向歐洲法院起訴請求重新審查執委會的結合決定。

謝智源也提到,公平會對於結合案設有審查期限,將在受理立案後30個工作天內做出決定,審查期間可以延長一次,為期60個工作天,如果沒有在此期間內拍板,廠商就能逕行結合,「全聯結合案就是在審查期限壓力下的不完美結果,這是制度的問題,也是我一直倡議改變的狀態。」

他認為,雖然現行機制可以確保行政效率,業者不會因為冗長的行政審查延誤商機,但有許多超大型結合案需要更充分的調查,顯然不可能在規定期間內完成,像是全聯這種非常重要的結合審查案,是否有更「主動」的機制可以延長審查?例如必須經由委員會議全體同意,這是值得商榷的議題。


責任編輯/周岐原

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