上個月，公平會宣布重罰超市龍頭全聯福利中心2,000萬元，主要因為全聯並未履行併購大潤發的結合承諾，也就是核心條件之一的「禁止最惠客戶政策」。只不過，全聯此舉行之有年，公平會審理這件結合案時，就有委員提議應先立案調查，公平會卻無動於衷，最後迫於結合審查時間壓力放行過關，事隔不到2年又祭出罰鍰，嚇阻成效猶未可知，自廢武功的結果，也讓當年參與審理此案的學者搖頭。
全聯的最惠客戶政策，和消費者有什麼關係？
全聯吃下大潤發後，雖然已經刪除供銷合約中最惠客戶相關約定條款，但實際作法仍然踩到公平會的紅線。乍看之下，全聯可為消費者謀福利、降價促銷，為什麼還要予以禁止？
公平會說明，全聯政策實際是在保障自身商品毛利率的前提下，藉由其市場力迫使供貨廠商吸收成本，產生「其他通路售價不低於全聯公司」的壓力，進一步影響其他通路降價競爭幅度，反而不利於通路市場競爭，消費者也難以在眾多通路享受更優惠的價格。
舉例來說，如果其他通路售價低於全聯，為了避免全聯跟價並要求補價差時，供貨廠商可能會請求其他通路配合調高商品售價，或以「提高其他通路進價」、「減少支援其他通路促銷優惠」因應全聯的最惠客戶政策。凡此種種，都已實質限制市場依據供需條件調整價格的功能。
全聯早有違法之嫌 公平會卻仍放行過關
雖然公平會言之鑿鑿，但法界人士指出，既然早就知道全聯此行為有限制競爭疑慮，為何當初不先調查釐清確定沒有違法，然後再審理結合案？直到木已成舟、贏者全拿，公平會才以違反負擔之理由祭出罰鍰，但全聯實施最惠客戶政策行為本身的違法疑慮仍未處理，這樣的執法立場，恐讓外界心存「公平會卻不公平」的疑慮。
根據《風傳媒》先前獨家報導，以及公平會第1607次、1608次委員會議紀錄，除了時任公平會委員魏杏芳寫下不同意見書反對該結合案，謝智源、蔡文禎等人也有表示意見，並且當場提出臨時動議，立案調查關於全聯過去實施的最惠客戶條款部分，「全聯的最惠客戶條款事證明確，且未承諾結合『前』停止該行為。既已知悉進行中的限制競爭行為，不立案調查，恐有怠忽職守之嫌」，但表決結果未獲通過。
據了解，公平會當初審理結合案，在聽取各方利害關係人意見時，會場就已炮聲隆隆，供應商不敢具名檢舉，只能在事後透過不同管道向公平會抱怨全聯，本次處分即是上一屆委員離任前接獲檢舉而留下的未結案件，但開罰2,000萬元之後，問題解決了嗎？
參照全聯日前發布之聲明，從字面上來看，似乎沒有打算改善的意思，截至記者發稿前，也未取得具體回應。
全聯回應：所有供應商皆是全聯的重要夥伴，秉持與廠商共好原則，並提供消費者物超所值的商品，優惠活動是基於雙方共識下執行。
一直以來，全聯秉持「平抑物價」、「讓利予消費者」的理念販售大宗民生物資，每每配合政府政策減輕物價飛漲的影響，並力挺農漁民支持認購農漁畜產品，往後全聯仍會繼續與合作夥伴維持良好互動，盡力滿足廣大消費者日常生活之需求。
前公平會委員、現任政治大學法學院兼任副教授魏杏芳分析，雖然全聯強調，調整商品售價完全是出於供應商的同意，但是這樣同意並沒有意義，因為全聯已經是最大、不可避免的銷售管道，大部分是中小企業的供應商，雙方平等協商的空間甚小。
其次，全聯藉由市場查價後的同件商品價格，做為與供應商討論商品在全聯出售時的基礎，自然和競爭對手（其他通路）售價有一定程度連動關係，並非真正市場競爭結果。
魏杏芳指出，在此營運模式與市場結構下，供應商為了維持利潤，很有可能先提高在其他通路的供貨價格，以免日後在全聯上架的價格壓得太低，最終導致市場價格全面提高，終究不利於消費者。
公平會：審查結合案、調查最惠客戶政策是兩回事
公平會副主委陳志民表示，如果業者未履行結合案的承諾，依據《公平交易法》第39條第1項規定，公平會除了祭出罰鍰，另可禁止結合、要求分設事業、處分股份、轉讓營業、免除職務或其他必要的處分。
他也坦言，公平會以往確實較少做出重大處分，截至目前為止，全聯也沒有承諾改善，公平會後續將密切觀察，注意業者是否遵守相關規範。
陳志民強調，最惠客戶條款有些正面、負面效果，並非全聯獨有的制度，必須以個案評估研析；審查全聯、大潤發結合案，以及針對全聯實施最惠客戶政策的調查，這是相互獨立的兩回事，「不能因為過去做的壞事，就擋下另一件申請案，重點還是結合後，會不會產生對市場競爭的不利影響或疑慮。」
根據公平會本次處分書（公處字第113025號），全聯與大潤發結合申報時，市占率分別為32.86%、5.91%，雙方合併計算市占率高達38.77%，顯為供貨廠商販售商品的主要銷售通路。由於全聯採取寄售制，並且收取固定的商品毛利率，因此當其採取最惠客戶政策時，可能形成供貨廠商必須承擔全聯於通路市場競爭的不利益結果，內文同時收錄不少供貨廠商的心聲。
在此商業模式下，隨著全聯市場力的提升，公平會認為，「結合所產生之整體經濟利益，未能高於其所實施最惠客戶政策產生之限制競爭疑慮。」
陳志民表示，全聯為了消弭疑慮，當初主動提出具體承諾事項，公平會相信業者能夠落實，基於善意准予結合，怎料全聯未能履行承諾，公平會因此依法開罰。
法界人士則認為，雖然結合審查與參與結合事業違法行為的調查是兩回事，公平會在放行全聯併購大潤發後，卻未積極調查過去有違法疑慮的最惠客戶政策，這對其他動輒受到調查的事業來說，執法標準並不公平，「哪家企業可以享有這種待遇？」
制度面可以如何改進？
「一家獨大並不是問題，問題是獨大的廠商有沒有做出不適當的行為。」前公平會委員、現任東吳大學經濟學系特聘教授謝智源認為，《公平交易法》已有許多條例可以約束廠商的限制競爭行為，他並不擔心，但本次開罰是以違反負擔為由，卻對最惠客戶條款的違法行為置若罔聞，這就顯得不合理，「既然是個事實，公平會就有責任去了解，該處理就處理。」
法界人士分析，全聯未上市櫃，財務相對不透明，但一整年的營業額超過千億元，比起許多企業還高，這樣的大公司本來就不易監督，公平會在審查攸關民生消費的重要結合案時更應審慎以對，因為這個影響深遠的決定，涉及消費者、供應商和其他業者等多重利害關係人，除了申請結合的業者得到了想要的結果，社會上卻沒有任何一方可以對此提出異議、尋求救濟的機會，就連公平會委員也只能寫寫不同意見書「狗吠火車」，這可能是現行制度面需要改進之處。
魏杏芳指出，依據歐盟運作條約的規定，對於非參與結合事業但受影響的第三方，若能確認結合決定與其個人的利益直接相關，得向歐洲法院起訴請求重新審查執委會的結合決定。
謝智源也提到，公平會對於結合案設有審查期限，將在受理立案後30個工作天內做出決定，審查期間可以延長一次，為期60個工作天，如果沒有在此期間內拍板，廠商就能逕行結合，「全聯結合案就是在審查期限壓力下的不完美結果，這是制度的問題，也是我一直倡議改變的狀態。」
他認為，雖然現行機制可以確保行政效率，業者不會因為冗長的行政審查延誤商機，但有許多超大型結合案需要更充分的調查，顯然不可能在規定期間內完成，像是全聯這種非常重要的結合審查案，是否有更「主動」的機制可以延長審查？例如必須經由委員會議全體同意，這是值得商榷的議題。
責任編輯/周岐原
