區段徵收制度的實施造成了台灣社會嚴重的衝突與紛爭，如北市社子島即是一例。若論區段徵收制度的源頭乃是19世紀下半葉執行於歐洲法國、英國、比利時等國的「超額徵收（excess condemnation）」，惟由於其侵害了土地所有權人的財產權、生存權及基本人權，歐洲、美國及日本等國最遲至20世紀初期皆已拒絕採用，但我國卻於21世紀仍然大肆採用，是迄今全球宣稱為民主國家中唯一仍在執行此制度的國家。然不諱言的，此制度的實施雖遭致強烈的抵抗，卻也受到部分土地所有權人的歡迎，為什麼差異會這麼的大？問題的根源何在？該如何瞭解區段徵收？又要如何解決它所帶來的社會問題？
若從公共政策的角度視之，問題的關鍵可能是在於我們該如何進行分類（classification/category），即該由哪一個類別來看待區段徵收？它到底是屬於「土地徵收」？還是屬於「合作開發事業」？這是最為關鍵之處。若欲進行分類，那就必須瞭解何謂區段徵收？很遺憾地，目前的土地法規中對此幾乎是沒有定義，僅於《土地法》第212條第2項有如下規範，「謂於一定區域內之土地，應重新分宗整理，而為全區土地之徵收。」惟這個定義太過於抽象，不夠明確，形同是套套邏輯，使得區段徵收隨著政治經濟情勢的變遷，而有不一樣的詮釋。直至1986年，政府全文修正《平均地權條例》時，在修法的解釋欄中將其詮釋為：「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質，但事實上，已演變為另一種形式之強制性合作開發事業。」從此，政府往往運用其所擁有的壟斷公權力，刻意將區段徵收解釋為是政府與民間的合作開發事業，就如同是民間所稱的合建。
惟這樣的定義最為矛盾衝突之處乃是，區段徵收若真的是「合作開發事業」，那雙方不是應該處於公平的位階嗎？土地所有權人不是可以拒絕參加嗎？政府怎可「強制」呢？反之，若政府可以強制土地所有權人一定要參加，而土地所有權人也完全沒有拒絕的權力，那麼它還是「合作開發事業」嗎？不是的，那它已經是「土地徵收」了。即區段徵收本質上仍然是土地徵收，是政府對於人民在《憲法》中所應獲得保障的財產權、生存權及基本人權的強制剝奪，因此仍然必須嚴格遵守土地徵收所需具備的嚴謹要件，如合法性、公益性、必要性、比例性、最後手段及完全補償等，掌權者絕不能恣意的逾越。
然而，非常遺憾地，政府為了挹注自己本身財政上的需求，及協助財團建商派系進行土地投機炒作與累積財富，政府長期以來卻是不斷地逾越那條原本必須嚴格謹守的界線，它屢屢用區段徵收來進行土地掠奪及家園迫遷，強制要求那群不願意參加這個「合作開發事業」的土地所有權人一定要加入，逼迫他們必須獻出僅有的土地及家園，由此也造成了許多侵害基本人權的悲劇，如苗栗大埔即是。惟，如前述，卻也有不少的土地所有權人願意參加這個「合作開發事業」，這又要如何的解釋？
這則是涉及了上層的都市計畫及土地使用分區管制規則。台灣都市計畫的擬訂及變更的權力，幾乎是完全掌握在縣市、直轄市首長，或內政部長的手裡，若依照現行《都市計畫法》，地方政府在擬定及變更主要計畫時，是不用事先對外公開徵詢人民意見的，而是要等到「主要計畫擬定後」才需對外揭露。即所擬定的計畫是在送交審議之前，才須對外公開及舉行說明會。但是由於那時主要計畫已經擬定完成，致使說明會大抵也僅是個橡皮圖章，恐無法產生實質功效。
既然擬訂及變更計畫的權力是完全由首長掌握，那麼，審議計畫的權力呢？總該會有權力制衡的平行設計吧？很遺憾地，沒有的，審議計畫的權力都還是掌握在縣市、直轄市首長及部長的手上。依據我國《各級都市計畫委員會組織規程》，進行審議的都委會委員們是由「首長派聘之」，並不需要經過民意機關的同意。也就是說，這些委員不論是學者專家或熱心公益人士都是由首長直接聘任，都是首長「精挑細選」而來，他們其實是向首長負責，而不是向人民負責。因此，不論是計畫的擬訂、變更、或審議，我國都市計畫的制度設計都是將權力完全集中在行政機關首長及與其進行聯盟的都市政權或成長機器手上。
而區段徵收制度就是彈性的開放該地區現行都市計畫及土地使用分區管制的一個出口，例如，讓現在規劃及限制作為農業使用的土地可以變更為住宅、商業或其他比較高強度的土地使用類別，即可以不受到該地區現行都市計畫及土地使用分區管制的拘束。由於其土地的市場價格或許會因此而提高，這時政府就可以要求那群提出或同意變更現行土地使用類別的土地所有權人必須要捐獻部分土地或是代金給政府，而雙方也因此簽訂一個「開發協議（development agreement）」，這在美國加州聖莫尼卡市（Santa Monica）是有相關的規範，惟其前提必須是雙方合意，而不是政府強迫土地所有權人必須變更土地使用及進行捐獻。
因此，現行區段徵收制度所產生的嚴重社會問題該如何解決？關鍵之處就是要區分「土地徵收」及「合作開發」的類別，並把它從「土地徵收」這個類別中排除，不要讓它繼續掛著合作開發事業的羊頭，但其實它骨子裡頭賣的卻是土地徵收的狗肉！而這個土地徵收卻是完全不符合必備的要件，恐是有嚴重違憲之虞。
最後，更要提醒政府，政府沒有權力要求區段徵收範圍內的土地所有權人都必須加入這個「合作開發事業」，這也就是說，區段徵收應該要由《土地徵收條例》中脫離出來，區段徵收與土地徵收二者應分道揚鑣，各走自己的陽關道或獨木橋，而區段徵收一詞未來或可更改為開發協議。
若以社子島為例，由於此開發案的主管機關為台北市政府，因此，建議台北市政府或可以學習美國加州的經驗，以現行區段徵收的內容為底稿，制訂一個「開發協議契約書」，以此來詢問社子島土地所有權人及相關權利人，讓他們在公開自由及沒有逼迫的情境下，與政府簽訂「社子島開發協議契約書」，讓他們的土地可以不受到現行當地所實施的都市計畫及土地使用分區管制的拘束。
然而，相對地，對於不願意簽訂者，政府也要予以尊重，絕不應逼迫、或如前市長柯文哲所稱的「輾過去」。惟這並不表示社子島的都市計畫就可以一成不變，不是的，政府未來仍應依《都市計畫法》第26條之規定，在尊重社子島居民的建議下，每三年內或每五年內至少通盤檢討一次，由此來保障社子島居民的生活環境。很希望我們都能祝福彼此，用開發協議來解決社子島及台灣其他地區的區段徵收爭議。
＊作者為政治大學及東吳大學兼任教授、台灣居住正義關懷聯盟成員
