謝志誠觀點：921震災後24年，談談這3件事

二十四年前，發生在台灣中部的一場歷時一〇二秒的大地震，造成2,455人死亡、50人失蹤、755人重傷，房屋全倒50,644戶、半倒53,317 戶(根據申請慰助金統計），1,546所學校受損，其中有293所學校須重建。嚴重的災情，把國人的心糾繞在一起。社會各界踴躍捐輸金錢與物資，奮不顧身地投入救災賑災工作，展現高度的同胞愛；國際社會也相繼伸出援手，以人道精神提供援助，發揮人間的大愛。這一震喚起國人對於建物耐震能力、災害防救與勸募捐款管理等議題的重視。而政府也隨之積極回應國人對於這些議題的重視與期待，震後24年，這些議題怎麼了？

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一，提升建築耐震能力×保障居住安全

(1）修正耐震相關法規。提升新建物的耐震能力。

(2）透過耐震能力評估、補強或重建改善或解決既有建物耐震能力不足的問題。

我國建築相關法規關於「地震力(耐震設計）」的規範其實早從民國63年就開始。到了86年5月1日又修正發布「建築技術規則」，大幅度修正地震力相關規定，將臺灣地區的震區範圍由原三個震區（強震區、中震區及弱震區）分為四個震區（地震一甲區、地震一乙區、地震第二區及地震第三區），並將「地震力(耐震設計）」地震力的計算增加垂直地震力，動力分析及檢核極限層剪力強度的要求。

921震災後，為回應國人對於建物耐震能力的正視，確保民眾自身及財產的安全，幾次修正「建築物耐震設計規範及解說」：

A.規定設計、施工的建物除須因應各地區地質、地震潛能而將設計地震力係數大幅提高外，

B.提升建物耐震度（韌性設計）規定，像是：牆柱梁須有韌性、梁柱接頭工法、鋼筋密度與彎曲角度、禁用無韌性之水淬鋼筋……等等。

國震中心在新版建築物耐震設計規範及解說正式上路時指出，前述努力過程，即是希望能透過耐震設計規範與相關法規的更新與修訂，讓新建建築物能符合「大震不倒、中震可修、小震不壞」的耐震要求。。

雖然前述精進建築物耐震規範的修正皆已順利推動且可望繼續走下去。

但為強化現行建築物審查、勘驗及竣工查驗等制度，避免日後震災再次造成相同傷害，內政部和民間團體積極推動的「建築法」第三十四、五十六、七十條修正案(引進第三公正單位辦理審查、現場勘驗及竣工查驗機制，以確保建築物設計及施工品質）於107年送入立法院審議迄今仍未獲修正通過。

舊建築物︰從耐震能力評估，到安家固園計畫，再到危老屋重建

第一階段：公、私有建築物耐震能力評估及補強

內政部除透過修正「建築物耐震設計規範等規定與解說」，提升建築物耐震能力外，，並推動「公有建築物實施耐震能力評估及補強方案」及「公有危險建築補強重建前瞻計畫」，針對公有建築物進行耐震評估及補強。為協助民眾強化建築物結構安全。計畫執行期程自106年9月1日至114年8月31日止，共計8年，預計分年分期辦理1,723棟公有建築物耐震能力詳細評估，1,574棟公有建築物耐震補強及184棟公有建築物拆除重建工程，實施對象於考量實際需求下逐步擴大，106年納入公有零售市場，112年納入地方環保、勞動、稅務、戶政、地政、圖書館、體育館等各類建築物，以強化公有建築物耐震能力評估及補強的推動。

由於「公有建築物實施耐震能力評估及補強方案」的推動經驗，相關機制及技術已漸成熟且為工程產業界所熟悉，內政部認為累積的經驗應可推廣至私有建築物。故於104年7月9日訂定「私有建築物耐震性能評估補強推動先行計畫」，並配合修正「住宅性能評估實施辦法」，將私有合法住宅辦理耐震能力評估納入補助。

第二階段︰推動「安家固園計畫」

105年初，南台灣發生的○二○六地震，使得既有建築物耐震能力的問題更加受到重視，土壤液化潛在災害問題也引發社會的關注，為降低民眾對於住宅結構安全的疑慮，營建署於105年推動「安家固園計畫」，具體規劃推動「私有老舊建築物耐震評估補強」及「土壤液化潛勢區防治改善」等改善措施，全額補助88年12月31日前取得建照的私有住宅辦理耐震能力初步評估；而老舊公寓大廈經初步評估有安全疑慮者，得進一步申請詳細評估。而住宅經耐震詳細評估後，有辦理補強或重建必要者，則得依循都市更新程序進行整建維護或拆除重建，以保障居住安全。

第三階段：危老屋重建

由於105年4月上路的「安家固園計畫」只侷限在補助老舊建物耐震評估與補強及土壤液化潛勢區改善，缺乏可行的配套措施，造成推動成效不彰。政黨輪替後，106年制定公布「都市危險及老舊建築物加速重建條例」 將「安家固園計畫」轉型為「危老屋重建及都更2.0」。

二，提升防災意識及災害應變能力

從「災害防教方案」到「災害防教法」

921震災之前，我國曾於民國八十三年八月四日頒行「災害防教方案」據以建立我國防災體系，提升國內災害防教作為及運作功能。921大地震使得依「災害防教方案」建立的災害防教體系及緊急應變能力遭受空前未有的考驗，經檢討災害實際狀況，並參酌美、日等先進國家立法例，擴具「災害防教法」草案八章四十二條，以健全我國災害防救體制，強化災害防救功能，提升全民防災意識及災害應變能力，以確保人民生命、身體、財產的安全及國土的保全。「災害防教法」草案於89年6月30日三讀通過，於同年7月19日制定公布全文 52 條，迄今已歷經十次修正。

建立以社區為主體的防救災理念：「防災社區」

1999年九二一大地震之後，讓解嚴以來累積的民間能量隨著土地的迸裂而崛起。依據行政院非正式的統計，在全盛時期，入駐災區的工作團隊可能超過130個。他們的背景互異、思想觀念不一，使得災區呈現多元的景象，也讓社區意識及以社區為主體的自主應變救災能力逐漸受到重視。消防署因體認到當災情過大或受災範圍太廣時，恐無法及時調派救災人力前往災區救援，故於1999年底以村里為單元，輔導居民組成「睦鄰救援隊」，為臺灣首度以社區為主體的防救災組織。

2001年，桃芝颱風重創復原中的九二一災區，行政院自2002年起規劃了為期兩年的「社區防救災總體營造實施計畫」，選擇10處受災社區試行以社區為主體的防災社區計畫，藉由專業團隊的協助，嘗試大量推動國內土石流、淹水潛勢地區的社區防災工作，並逐步摸索出一套本土化的防災社區模式。2009年，莫拉克颱風過後，各界開始關注基層社區的災害因應能力，社區避災、備災、防災等意識的建立，更使得防災社區理念於臺灣各地發酵，帶動地方政府、非營利民間組織陸續投入推動防災社區的行列，展現出多元的自主防災社區面貌。行政院災害防救委員會鑑於先前「推動防災示範社區三年工作計畫」在促進社區環境檢視與自主防災工作上成效良好，接續提出「防災社區實施計畫」，於全國各縣市持續推行。

「防災社區」以社區為主體，透過民眾參與、培力（empowerment）的過程凝聚社區共識與力量，並藉由推動減災的措施來減少社區的易致災因子、降低災害發生的機率，同時也強化民眾的危機意識。當發生災害時，社區可以防止災害不斷擴大；在災害發生之後，更能迅速推動復原、重建，邁向安全、永續的社區發展。臺灣早期曾推動社區營造，近年來在鄉村地區也有推動農村再生的經驗，還有以社會福利服務為基礎的社區照顧關懷據點等等，這是臺灣獨具的特性之一。因此，社區防災、救災意識的傳遞應考量此特點，透過既有的基礎與社區民眾的生活相結合，使之成為民眾日常生活的一部分。

風險與對策

依據全球再保險業者Munich Re的觀察，從1950年代起，重大天然災害次數增加3倍，災損增加8倍，損失中由保險承受的部分增加了 15倍（Handmer and Dovers 2007）。在全球氣候變遷的催化下，異常氣象事件頻傳，動輒造成地形地貌的大幅度改變，並嚴重威脅到居住安全。世界銀行指出，全世界約有19%的土地，超過一半的人口曝露在至少一種天然災害（乾旱、洪水、氣旋、地震、火山爆發和山崩）中； 而臺灣是地球上面對天然災害衝擊下最為脆弱的國家，有73.1%的土地與人口曝露在3種以上的災害中。

我國科技部「台灣氣候變遷推估資訊與調適知識平台計畫（TCCIP）」的科學團隊，也指出台灣最需重視的災害，是極端事件導致連動性的複合式風險。2009年的莫拉克風災前後就是連動風險與複合性災害最直接的案例。

面對高度的災害風險與極端氣候下的複合性災害，強化災害管理機制與提升因應大規模災害的處理能力，將是下一階段災害防救法的優先課題。由於災害防救事務相當複雜，災害防救法的精進也非一蹴可幾，相關法案內容的調整，涉及災害防救體制、政府應執行災害防救事務、相關權益關係者災害防救權責關係的變動，需要集思廣益、深思熟慮，並結合學理與實務。

三，勸募管理

921災後的倡議到公益勸募條例的誕生

重大災害經常造成可觀的財物損失。估計921震災造成的財物損失約達新台幣3,623億元，此一數額約占當年GDP的3.7%，其比重較高於日本阪神大地震（約2%）及美國加州大地震（約0.7%）所造成的損失。重大災害發生及其衍生的人員傷亡與財物損失，往往能激起民眾對於受災者的同情，進而慷慨解囊大方捐輸。同時，在重大災害發生後，也常出現大規模之勸募活動。八十八年，921震災發生四天之內，即出現至少六十多個募款帳戶。在地震發生之後三個月內，「大人上班時公司有同事負責勸募；小孩上學時有老師負責愛心捐款箱；去郵局寄信或到銀行辦事可以看到牆壁上張貼了一串劃撥帳號；下班後參加社團，也會有勸募活動；連經過天橋、便利商店或是廟宇，都有募款箱……。」

地震後一年內，政府機關設立的捐款專戶計一○八個，民間募款團體計二三五個，合計四三四個帳戶，捐款總額高達約375億元，扣除企業認養學校重建的隱藏性捐款約60億元，現金捐款約315億元左右6。相較於1995年發生於日本的阪神大地震匯集了1,790億日圓捐款（當時約合臺幣481億元），若以捐款對照人口比率來看，台灣平均每人對921震災的捐款是日本平均每人對阪神大地震捐款的4.4倍。誠如上述，921震災巨變後，來自國內外世界公民愛心伴隨一批又一批的捐款、物資與人力支援，如潮水般地匯聚至災區。其中，引發討論的關鍵議題，在於紛紛成立的募款帳戶與沿街托持或設立的募款箱，其正當性、合法性究竟如何？民間善心資源是否獲得妥善運用？

雖然當時已有民國31年訂定、42年修正公佈的「統一捐募運動辦法」。該辦法全文僅有10個條文，對於民間及政府的勸募行為僅有約略的原則性、片斷式規範，不僅因年久失修不符合時宜，其中舉凡勸募的定義、主管機關、得發起勸募的主體、勸募活動結束的陳報、徵信、勸募所得財物執行成果的審核等管理等，均付諸闕如。921震災後，面對出現的募款「亂」象，輿情討論均將問題指向「統一捐募運動辦法」的低位階與不完備，並倡議制訂更周延的勸募法制。

提升勸募規範之位階，雖為各界共識，然而對於勸募規範的實質內容，則存有不少爭議。自88年6月立法委員江綺雯提出「捐募管理條例草案」起，至95年4月25日立法院第6屆第3會期第10次會議完成三讀，以「有效管理勸募行為，妥善運用社會資源，以促進社會公益，保障捐款人權益」為目的的「公益勸募條例」共計三十二條終於95年5月17日由總統以華總一義字第 09500069731 號令制定公布施行，使我國公益勸募法規的位階提升至法律層次，配套的行政命令亦同時到位，規範的形式架構堪稱完備。

莫拉克風災之後

發生於九十八年八月的莫拉克風災，是「公益勸募條例」施行後首度面臨的大型災害。

國人愛心依舊

在「公益勸募條例」規範下，依「公益勸募條例」第七條第一項但書規定，向內政部申請並經許可及依其他法律規定發起跨越直轄市、縣（市）勸募活動的勸募團體共31個；依「公益勸募條例」第七條第一項本文規定，向活動所在地直轄市、縣（市）主管機關申請許可的勸募團體有22個，扣除其中事後申請撤銷勸募者，實際辦理勸募活動者有21個，總計勸募團體有52個。

依「公益勸募條例」第五條第二項但書發起勸募的各級政府機關（構）共有24個，包含內政部、15個直轄市、縣（市）政府（基隆市政府、台北市政府、宜蘭縣政府、台北縣政府、桃園縣政府、台中市政府、彰化縣政府、南投縣政府、嘉義縣政府、台南縣政府、高雄縣政府、高雄市政府、屏東縣政府、台東縣政府、澎湖縣政府）、八個鄉（鎮、市）公所（大武鄉公所、太麻里鄉公所、埔里鎮公所、草屯鎮公所、魚池鄉公所、中寮鄉公所、仁愛鄉公所、水里鄉公所）。

莫拉克風災後發起募款的團體雖少於921震災；但統計勸募所得，卻可以發現國人的愛心依舊，甚至勝於以往。

截至2010年年終，因莫拉克風災發起的勸募活動均已結束，總計76個勸募團體及政府機關，勸募所得共254億483萬元，其中政府機關為115億156萬元（占45.3%），勸募團體為139億326萬元（占54.7%）。單一勸募主體勸募所得最高者為內政部的69億9,602萬（占27.54%），其次依序為慈濟基金會的46億4,800萬元、紅十字會的45億9,819萬元、高雄縣政府的21億2,109萬元、財團法人台灣世界展望會的13億8,529萬元。統計顯示，31個跨越直轄市、縣（市）發起勸募活動的勸募團體勸募總額超過123億元；其中，超過10億者有三個，分別為慈濟基金會的46億餘元、紅十字會的45億餘元及財團法人台灣世界展望會的13億餘元。慈濟基金會的募款期間僅一個月，但募得金額即占31個勸募團體的勸募總額的37.71%，相當具有特色。總合顯示，勸募團體間的勸募能力差距頗大，且國人的捐款偏向集中於少數公益團體。勸募結果呈現大者恆大的情形。

捐款使用資訊的公開應講求一致性與完整性

「公益勸募條例」第二十三條明定：「主管機關應將已核定之勸募活動、其所得及使用情形等資料予以上網公告。」使用情形資料應揭露至何等程度則無明確規範。

依據當年內政部捐款管理系統(此系統主管機關現為衛生福利部，但當年的資料並未移轉）所揭露某一勸募團體於98年8月1日至99年03月31日的捐款使用情形，以其中「永久住屋」項目為例，其僅揭露經費預算為1,620,000,000元，執行金額為66,845,705元，究竟已執行的永久住宅坐落於何處(基地）？興建戶數、坪數、發包金額、承攬廠商等資訊皆從缺。為提升社會大眾對勸募活動的信任度，讓捐款人更瞭解捐款的流向，主管機關及勸募團體應戮力於資訊公開的一致性、完整性、可親近性、可解讀性、可比較性，俾提升徵信機能。

災前準備勸募活動所得財物使用計畫

「公益勸募許可辦法」第二條規定，勸募團體應於勸募活動開始二十一日前，檢附勸募團體基本資料，、勸募活動計畫、勸募活動所得財物使用計畫及經費概算等文件申請勸募許可。災害通常來得突然，世界銀行出版的「安全的家園，堅強的社區：災後重建手冊」重建指導原則「重建開始於災害發生日」。要能在災害發生之日開始災後重建，勸募團體要能在災害發生後最短時間提出妥善的勸募活動所得財物使用計畫及經費概算申請勸募許可。災害發生前備妥「災前重建準備計畫」，幾個曾於災害後發起勸募的非營利團體可以考慮主動彙整其經驗，並邀請曾參與災後重建或經歷災害的人士，透過工作坊模擬災害發生之後不同階段應有的計畫與方案，彙整成「災前重建準備計畫」。這些於災前備妥（準備）的重建計畫不僅可以在災後透過微調成為「災後重建計畫」。更可以在發動募款時提出，以揭露勸募所得款的運用方式，成為「聰明捐款人」可以信賴的對象。

政府機關(構）發起勸募亦應申請許可

「公益勸募條例」第五條第二項但書授權，各級政府機關（構）得於重大災害或國際救援時，發起勸募，卻無條文規範政府機關(構）發動勸募的申請許可程序，相較於勸募團體須向勸募活動所在地直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關申請許可，難免有「寬以待己」與「球員兼裁判」等疑慮；故建議修法規定政府機關發起勸募前應比照勸募團體提報申請書、勸募活動計畫書及勸募活動所得財物使用計畫書等文件，申請上一級主管機關許可。

前財團法人九二一震災重建基金會執行長／台灣大學退休教授 。