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20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

高銘志觀點:違法違憲的全民綠能屋頂規劃

綠色和平能源合作社(Greenpeace Energy)政策溝通長Marcel Keiffenheim 談台北市基地頂樓的太陽能板。(陳明仁攝)

綠色和平能源合作社(Greenpeace Energy)政策溝通長Marcel Keiffenheim 談台北市基地頂樓的太陽能板。(陳明仁攝)

為了推動台灣能源轉型,邁向2025非核家園的目標,政府一再推陳出新各種措施,令人眼花繚亂。在這麼多再生能源當中,少數台灣能有相對完整本土產業鍊的太陽光電,便成為近年政府推動的主力。105年7月起實施「太陽光電2年推動計畫」,也促成了太陽光電之裝置容量從105年7月的962.42千瓩,幾乎倍增到106年12月之1,732.73千瓩。福島核災後,推動百萬陽光屋頂計畫下,所謂「先屋頂後地面」、「先緩後快」,似乎也在逐漸上軌道。

然而在推動過程,也不是毫無爭議,「光電與民爭地」的問題,屢屢發生爭議。如延續過去其他非發電活動的與農爭地之爭議,農地種電與農業之間的衝突,屢見不鮮;桃園埤塘種電、濕地種電等,也引發眾多環境保護之爭議。而過去一般認為鄰避(not in my back yard, NYMBY)效應相對偏低的太陽光電,也開始出現回饋金的議題。

為了處理這些與日俱增的爭議問題,賴閣揆於去年走馬上任後,馬上責陳經濟部於106年10月開始推動「綠能屋頂全民參與」推動方案。而此一措施之核心訴求,便是相當吸引人之「民眾零出資、政府零補助。」看來是即將營造業者、中央政府、地方政府、民眾,多贏的局面。

圖1
圖1。行政院官網

然而,此一方案一推出,除了引發違建屋頂合法化的爭議外,另一重要爭議,便是涉及業者投入的資格。原本對於投入之業者之資格條件,甚為嚴格,恐不利中小型業者,也引發圖利少數廠商之爭議。

政府也在考量這些爭議後,於農曆年後(中華民國107年2月23日)公布關鍵的遊戲規則,即「經濟部辦理綠能屋頂全民參與推動計畫作業要點」(以下簡稱:綠能屋頂內規)。但如此就可以持續推升太陽光電的成長嗎?

諾貝爾經濟獎級的發現:當真可創造業者、政府、民眾多贏的新商業模式?

其實所謂的「民眾零出資、政府零補助」,在本綠能屋頂內規推出前,原本便是如此並無改變。台灣的再生能源推動制度,從2009年再生能源發展條例公布後,便是採取所謂德國饋網電價制度(feed in tariff)之作法。該條例要求台電必須以優惠收購價格,長期收購再生能源發電設備裝設者所發之電力,而所產生之相關成本,原則轉嫁電價負擔。故過去長年以來的主要商業模式為,開發商跟民眾(或政府)租屋頂(或租地),繳交租金,裝設太陽光電設施,而除非有地方政府額外稍微加碼或針對某些新興光電科技的獎勵誘因(如高雄市之太陽光電設施補助),不然原則上,政府也是零補助。故此種模式,若要比較完整描述,可稱為:「民眾零出資、民眾(政府)賺租金、政府零補助、業者賺FIT」(模式一)

那這樣似乎隱含著,「民眾出資」是比較負面,倒也是未必。其實德國FIT制度的精神,原則上也是希望全民主動參與再生能源設施之興建,並享受相關的補貼。故「民眾出資在自家屋頂裝設」是很重要的基本商業模式之一。而民眾在此過程,就可以將賣電的收入直接進自己口袋;並抵銷政府應推動再生能源,造成電價上漲的效應。只不過這在外國為相對主流的模式,在台灣因為地狹人稠及民眾基於方便性的考量,反而只有在中南部,比較有可能實現,此外,由於颱風地震等擔憂,民眾反而比較期待將風險,轉由業者負擔比較安心。且是相對弱的模式。而此種模式,也比較適合稱之為「民眾出資、民眾賺FIT、政府零補助、業者賺工錢」。(模式二)

那全民綠能屋頂及內規,到底帶來了什麼改變?為何可以在固定優惠的FIT之下,卻反而能創造大家賺更多,卻沒有人吃虧的局面?

在整個獲利模式中,我們可以發現,民眾零出資,政府零補助,的確是固定的。但其中關鍵因素,就是租金與FIT之間的變化。亦即,在舊有模式(模式一)下,民眾的租金收入,可能會基於跟業者協商之緣故,有高有低;剩餘的與FIT獲利之間的價差,便是業者的獲利。

而新模式,若如政府所陳稱,會更增加民眾裝設的誘因,那可以推論,政府要求業者要將獲利的至少百分之十,分紅給民眾(「營運商應依其於投標單所填之售電收入回饋比例給予參與本案之房屋所有權人作為回饋金,其回饋比例以不得低於百分之十為原則 」),這應該會比原本的租金獲利更高。(這裡,也撇開民眾違建屋頂享有某種合法化空間的利益不談)民眾可以賺更多。

另外一個獲利者,就是在原本商業模式下,沒有角色的地方政府,現在卻也可以拿到百分三的回饋金了(「營運商應固定提撥百分之三比例之躉售電能收入予 直轄市、縣(市)政府作為綠電發展專戶之用,供直轄市、縣(市 )政府綠能發展推廣業務費用及地方回饋」)。

這也不禁讓人懷疑,若原本太陽光電的躉購費率,並沒有考量此種特殊發展型態,是固定的情況下,以前業者只要付租金,其他全賺;現在卻是,民眾與地方政府的獲利增加,但業者卻能夠如政府宣稱更有參與誘因,何以總量不變,對業者更有利?甚難理解也。此外,何以原本就應該透過公務預算,或者已經間接透過全民貢獻的再生能源基金,協助其推動再生能源業務,協助業者整合屋頂的地方政府,還可以拿此回饋?此一回饋的正當性為何,也並不清楚。在FIT可享受的利益不變之下,卻可以創造業者、地方政府、民眾全贏的商業模式,而毫無負面影響,甚難理解也。這也無怪乎,似乎假推動綠能屋頂為名,慷業者在原本再生能源發展條例下應有獲利之慨,也導致這幾個月也有業者大幅反彈。(當然本文不否認,業者或許因為量大,或屋頂取得便利性提升,享受到某種程度的好處)

黑箱的全民綠能屋頂

這種政府在能源轉型之中,恐怖情人式地施加自己的恩惠,也並非罕見。政府在推動電業法之過程中,一再強調會對於綠能有多大助益,即便再生能源業者一再反彈,也依然不改變。而在全民綠能屋頂的推動,一樣也是一個「透過黑箱決策,來實現能源轉型正義」的經典案例。

全民綠能屋頂決策的過程,一波三折。從原本提出時的補助四成,降到政府補助為零。而在提出補助為零的方案後,又持續面臨業者對於新商業模式是否能夠有效提高業者投資誘因以及參與資格等質疑,面臨廣大的抨擊。

而在面對各界的抨擊後,政府的回應,竟然就是讓決策轉為黑箱。在過去幾個月間,想要瞭解此一全民綠能屋頂推動的進度,完全無從得知,而政府也只有在兩個網頁,提供相關的說明:完全無從瞭解相關的細部法制安排與規劃。

焦點新聞 :「綠能屋頂 全民參與」,邀全民打造綠能家園!

綠能屋頂 全民參與

而好不容易等到綠能內規頒佈了,應該可以相當容易找到法規的資訊了。但實際上,政府網站的資訊提供,也相當地神秘,有如下之不尋常之處:

一、若以「經濟部辦理綠能屋頂全民參與推動計畫作業要點」在google搜尋引擎內搜尋,僅有二十五筆搜尋結果,這對於一個已經公告了約一個月的再生能源推廣措施,能見度可說甚低。除四筆為政府網站之資訊(一為經濟部、一為行政院公報、一為嘉義縣政府陽光屋頂百萬座辦公室)外,大多均為民間網站。

二、經濟部能源局網站,也直到公布超過半個月後,才上架。

而這更不用說,本文在本月初(2018/3/7 )搜尋資訊之結果,也有更多不尋常之處。如:月初僅有十三筆搜尋結果,可以找到要點全文的,僅有植根法律網、彰化縣政府、商總等網頁。而若在中央政府層級,要找到要點全文,則必須熟知行政院公報系統。

這樣的發現,也讓人不得不懷疑,是否這一個模式,根本就是乏人問津,導致沒人關心?還是,有某些主要的參與者,反正已經可以取得消息,故也無須從空公開網頁取得相關訊息?還是政府怕這一個資訊一公開,馬上就引發如本作者般的綠能議題關心者的關切?但實際上,敝人向來也是期待從完善法制之觀點,讓綠能推動能夠更穩健,政府希望透過黑箱的方式,來推動能源轉型,這是一種緣木求魚的作法。更多人的參與,只能讓方案更完善,更穩健踏實而已。

全民綠能屋頂,用「內規」來推動?

前面的整個黑箱,莫不圍繞在,政府在法制作業的重大疏失所造成的。簡單的說,就是,全民綠能屋頂的法制,到底要採取相對比較透明公開的「法規命令」作業程序?還是比較內部、黑箱的「行政規則」呢?若一旦被界定為前者,可以透過適用六十天法規預告的程序,廣邀各界利害關係人表示意見,可以更完善法制作業,蓋此會對於其相關權益有重大影響。這影響到,這是否會影響到相關利害關係人的權利義務看待。

若回歸行政程序法的規定,顯然綠能屋頂的推動過程的相關規劃,都會涉及相關參與者的權益的重大變動,如,對於開發廠商來說,我明明在再生能源發展條例下,我可以享有合法的FIT獲利,但現在綠能屋頂內規,卻逼我分紅給民眾與地方政府。顯然這已經變動FIT的「法律」規範的內容了。另外,對業者來說,原本在再生能源發展條例下,就是跟台電簽約而已,不過現在卻跑出一堆額外的會影響權益的合約;而且業者還沒有什麼議約自由只能照單全收。

當然對政府來說,一向都覺得反正這種發放補貼資格的事情,業者都是全然獲利的給付行政,根本就是政府的「恩惠」,要用內規(行政規則)、外規(法規命令)反正就是高興即可。今天選擇內規,何錯之有?

當然有!且,政府對於法律理解,有重大錯誤。其因在於,再生能源發展條例,不單純只是給付行政這麼簡單而已,而是被認定為「重大公益的給付行政」,故其法律保留的密度,相當高。舉例言之,向來無須授權的示範補助為例,在再生能源發展條例中,就將他收歸為須採取「法規命令」為之(再生能源發展條例第 11 條:「對於具發展潛力之再生能源發電設備,於技術發展初期階段,中央主管機關得基於示範之目的,於一定期間內,給予相關獎勵。前項示範獎勵辦法由中央主管機關定之。」)

也因此,除非政府認為,全民綠能屋頂的推動,規模會大幅小於再生能源示範獎勵補助,否則捨「辦法」(法規命令),而採作業要點(行政規則),顯的比例相當失衡!

另外捨法規命令,而採取行政規則的模式,也是不符合行政程序法下行政規則與法規命令的定義。恐怕政府也知道,目前這一個重新分配FIT獲利的作法,是完全背離母法再生能源發展條例之模式,但卻又難免對人民權利義務產生影響,只能透過行政程序法下的行政規則為之。但殊不知,這也將構成行政程序法所禁止的職權命令。

一旦闖下此一大禍,若還讓社會各界可以參與檢視,豈不會讓問題更凸顯。所以僅能持續規避,也包括規避行政機關在中央法規標準法第七條之立法院監督機制。規避中央法規標準法第七條之監督。(「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令,應視其性質分別下達或發布,並即送立法院。」)

除了形式面的行政命令選擇形式的議題外,實質上,細部規範,也可能有更多違法違憲的疑慮。

違法的地方政府回饋金?

目前在綠能屋頂內規,所規範的回饋金模式,恐怕也有違法的問題。目前回饋金的相關規定,目前主要訂定於電業法第六十五條。而在該條文中,雖有要求太陽光電必須繳交,但有一定裝置容量以下免除之規定。且一旦落入此條規定,就有一套相對應的回饋金收支保管運用之遊戲規則。

那既然這是一個電業法已經授權規定的事情,是否可以受到一個沒有法律授權的「內規」就排除其適用?這恐怕會有相當大的爭議空間。

或者政府會說,反正業者是「自願」才進來這一套綠能屋頂的遊戲規則,故應該是沒有問題吧。但問題就在,若政府可以隨意用「內規」+「業者自願」,就介入其他法律與法規命令之已經處理之事項,這恐怕會架空法律保留原則,並淘空法治國的基礎。若這樣都可以,那我們中華民國的法律,只需要有行政程序法行政契約之規範,不需要有其他的行政法了!

侵害憲法私法自治的疑慮

業者與屋頂所有者之間,原本是採取很自由彈性協商的民事租賃關係,租金可以為自由的約定。但在綠能屋頂內規制訂後,業者在此私法關係下的彈性與自由,受到了拘束。原本業者可透過自由地運用其技巧,適度調高與降低租金作為其商業策略的自由,受到了此一內規影響,變成了某種「管制租金」的概念。政府的內規,介入了業者與屋頂所有者間的私法法律關係。此一作法,恐有侵害憲法私法自治的疑慮。

當然政府應該會說,這裡明明我也沒有強迫他要進來。所以也有某種程度的私法自治的空間,私法自治原則並非神聖不可干預。或許此種說法,可以找到眾多干預私法自治的例子。但問題就在,這些干預,大多需要透過法律或有法律明確授權的法規命令為之,而非一紙內規。

淘空再生能源發展條例的基礎?

若我們允許此一內規,可以來變動既有FIT機制下所設計的獲利模式,則可能也會跟再生能源發展條例,產生抵觸關係。

何以見得?因為再生能源發展條例採取FIT之設計,便是希望透過此種「不限量」、「不限價」之制度設計,來提供再生能源業者長期穩定的投資環境,業者的「法定獲利保障」就是FIT。而當然業者可以將FIT透過某種分紅模式,與其他人共享,如租金、因融資而與銀行分享等,但原則上,這些分享的決定權,應以再生能源業者本身之私人意願為依歸。這FIT的獲利本身,並非國家公權力可片面支配者。

然而,在綠能屋頂內規下,國家公權力卻大舉入侵,更動了再生能源發展條例的商業模式。而這樣的新商業模式,看似乃自願,但問題就出現了,內規創造了一個『新』的商業模式,來跟既有合法的模式競爭。

原本屋頂所有者只能享有租金,而租金是私法自治,但未來若參與業者不走這一套模式,可能民眾就會主張:「業者,你的租金怎麼好像比這一個內規的市場行情低。」而業者來跟地方政府跑程序時,地方政府可能也會說:「業者,你怎麼故意走這種沒有回饋的模式,我有點為難耶?」

而這一套商業模式走下去,或許有些大業者,可以透過規模經濟,加入這樣的模式,願意犧牲一些個案的獲利,來追求全部獲利的最大化,但負面就是,再生能源發展大財團化的問題。

而犧牲的,一定是中小型的業者。這是否符合鼓勵產權多元化與分散型的再生能源發展條例之初衷,不無疑問。再生能源發展條例之初衷,僅透過介入「躉購價格」來達到推動再生能源之目的,現在卻透過內規,呈現出私法自治秩序的破壞!

而也跟離岸風電的推動架構非常類似,國家公權力透過違法違憲的「行政規則+行政契約」建立遴選競標制度,影響業者的開發權益;在太陽光電,也是一錯再錯地,採取類似的架構。再生能源發展條例的不限量不限價的FIT,被政府內規,做了價量的調整,被架空了。

這不是違法違憲,什麼是違法違憲?是否懸崖勒馬?考驗著執政當局的智慧!

*作者為國立清華大學科技法律研究所副教授

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