詹順貴專欄:台灣BOT的問題出在哪裡?

2015-01-28 06:00

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(英法海底隧道也是BOT,圖為歐洲之星列車)

歐美現況,如具有較高或較具體經濟利益的開發建設,通常皆由市場機制決定,其政府不僅不會主動甚至會刻意避免介入,僅有經濟利益低或不明顯的開發建設(如道路、海底隧道),方是政府推動的標的。以類似大巨蛋的運動場館而言,擁有球隊(如足球、棒球、籃球、曲棍球等)的企業集團可以自己蓋,也可以由政府BOT(通常出現大型都會以外的城市),但因為他們擁有足夠的商業機制(包括相同場館可以錯開舉行不同的運動賽事)、規模與觀賞人口,因此,在大都會區,利用包括轉播、廣告、售票與進場後的消費收入,即足以支撐運動場館的營運開銷,甚至有不錯的盈餘。

相較之下,台灣人口少,運動商業規模小、市場淺碟,甚至加上大型戶外演唱會、表演,都無法財務自償。因此,應優先探討的是,該不該僅為寥寥無幾的大型國際賽事,耗費巨資興建一個大而無當的大巨蛋?其次才是評估政府財務、人力而決定應否BOT?最後,於決定要BOT大巨蛋的政策下,才評估如何提高財務自償率,增加招商誘因(為使消費者可及性高,此部分還涉及選址問題)?於今來看,因為單純興建大巨蛋,無法自償,政府必須選出位於市中心的松山菸廠舊址,並同意廠商增加興建具高度商業利益的「附屬設施」(百貨商場與飯店)以彌補其虧損,卻反而衍生如何疏散人流、車流問題。但更為人垢病的是,這些附屬設施的樓地板面積竟然遠比大巨蛋本體的樓地板面積高出5倍以上,而且因為這些增新的附屬商業設施,身為BOT主角的大巨蛋,反而被要求移動位置、外觀型式與縮小面積等變更設計,如此反客為主,早已失去促參制度的原意與精神。如果最後蓋出來的大巨蛋竟然無法舉行國際棒球賽,就離譜到「罄竹難書」,非要辦人不可了。

又如高速鐵路,本應定位為都會之間快速、運能充足的運輸工具,引進台灣後,卻因為財務問題,納入以新市鎮開發手段,彌補自籌資金的不足,因而將沿途之設站移到偏遠地區。於是搭乘台灣高鐵的乘客,表面上享有其快速、便利,但到站後卻仍要花費相當時間轉搭其他交通工具至市區完成商務目的(除高雄站有捷運外,其他站主要是靠小型汽車),既不省時,亦不節能,如今更發生可能接管情事,也讓原本良善的美意與制度,遭到扭曲。

基於前述歐美原型與制度原意,為讓經濟利益低的公共建設順利推動,適度賦予政府部分協力義務、提高經濟誘因,固然有其必要,甚至在制式促參合約內容的設計上,就主辦機關與得標廠商的權利義務規範,包括履約過程的協力義務、租金、權利金收取內容、違約樣態、處罰方式、各自解除、終止合約事由及其法律主效果、附隨義務等事項,也偏向保護(有利於)民間的得標廠商。但如前所述,促參制度引進台灣後,制度原意被扭曲,雙方權利義務規範不盡對等的合約內容經神,卻仍被承襲沿用,於是出現廠商憑藉合約的保護傘,對主辦機關予取予求,或對政府、民意的改善要求,相應不理,有恃無恐;而主辦機關則陷入尾大不掉,難以善後的窘境。

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