歐巴馬．川普．拜登─台美的峰迴路轉：《我們為什麼要在意美國》選摘（2）

2009年上任的歐巴馬，最大任務和挑戰就是眼下的金融危機，而隔年，中國超越日本成為全球第二大經濟體，再加上美國民眾對反恐戰爭後長時間的中東戰爭消耗感到疲倦，崇尚多邊自由主義和跨國合作的歐巴馬因此提出「轉向亞洲」（pivot to Asia）和「再交往」（reengage）的大戰略，表示「亞洲代表著未來，中東地區則是需極力避免涉入的區域」。轉向亞洲的大戰略可大致分為四大具體政策，包括：將60%的海軍和空軍部署到亞太地區、創立跨太平洋合作（Trans-Pacific Partnership, TPP）、利用中國與周邊國家的爭端取得優勢的「聰明實力」（smart power），並持續與中國交往。由此可見，歐巴馬的對中政策並非一味地綏靖，將軍力部署至亞洲顯示歐巴馬政府也意識到中國的軍力崛起。

不過，從2011年起日益劇烈的敘利亞內戰和伊斯蘭國（ISIS）擴張，將歐巴馬的外交重心拉回到中東，使其無法專注於亞洲政策。就結果論來看，普遍來說，學者、觀察家都認為歐巴馬的「亞洲再平衡」政策是失敗的：不僅沒能遏制中國崛起，還加深了美中關係的不信任。例如，部署60%的海空軍至亞太區域，使中國處於高度戒備，刺激中國加快軍事現代化的步伐；將中國排除在TPP之外，也使中國更深地參與區域全面經濟夥伴關係（RCEP）、亞太自由貿易區（FTAAP），推動「一帶一路」和「亞投行」的倡議。不過歐巴馬上任之初，轉向亞洲的政策確實有所推進，尤其是美中關係的建立。

2009年底歐巴馬訪問中國，成為第一位在就任第一年就訪中的美國總統。此行事實上也是歐巴馬個人第一次踏上中國的領土，但有趣的是，他卻和有豐富中國在地經驗的老布希都說了同樣的話：「美中關係是21世紀最重要的雙邊關係」。而訪中期間的歐胡會，正好顯示了為什麼歐巴馬會如此重視美中關係。會上，兩人的談話涵蓋了金融、氣候變化、乾淨能源、阿富汗、朝鮮半島以及伊朗核武問題等全球性議題，與九○年代圍繞在人權、防止核擴散與兩國貿易等雙邊議題的美中高峰會不可同日而語。換句話說，歐巴馬政府將中國視為處理全球事務的要角，不過歐胡會上最令人震驚的，還是雙方領導人簽署的「美中共同聲明」（U.S.-China Joint Statement），中國強調台灣與中國主權和領土完整有關，希望美國支持中方立場，而美國則表示將遵守一中政策和三公報的原則。此外，歐巴馬隨後訪問日本時，所發表的亞洲政策演講，也未提到台灣，相比起以前布希總統在日本盛讚台灣民主令人感到擔憂。 （相關報導： 4大公投能不在籍投票？中選會：年底不適用 ｜ 更多文章 ）

不過歐巴馬第一任期所幸有重返亞洲政策主要構思者坎貝爾（Kurt Campbell）對台美關係著力甚深，讓台美關係在期間仍有些進展，例如重新在華府的雙橡園（曾經作為中華民國駐美大使的官邸，接待過多位名人、總統，在1986年被列為古蹟）舉行雙十國慶酒會、給予台灣免簽，以及通過F16 A/B戰機升級的重大對台軍售案等。而台灣方面，馬英九總統對中高度友善的態度，緩和了兩岸氣氛，降低亞洲的不可控力因素、改善了美台間的信任與對話。總體而言，歐巴馬和馬英九時期，台美關係一方面可說是發展穩定、關係良好，但從另一方面來看，亦是少有進展。而馬政府高度友中的政策，也讓華府擔心台灣會失去政治與經濟上的獨立性，讓台灣更容易受到攻擊。歐巴馬就認為台灣可能太過於傾向中國，而以犧牲安全為代價。但不論是美國無法正視中國威脅或是台灣過度依賴中國，都在2016年川普總統與蔡英文總統贏得選舉後有了轉變。

以「美國優先」（American first）為口號的川普，競選期間就不斷強調中國對美國的貿易逆差、控訴中國搶走了美國的製造業工作。2017年上任後，川普也正如他1987年所出《交易的藝術》（Trump: The Art of the Deal）一書所提的「不紙上談兵」（deliver the good）原則，付諸實行競選諾言，並在2018年開打美中貿易戰。然而在許多資深政治觀察家眼裡，川普並無清楚的大戰略或對華方針，言論與政策經常相互矛盾，例如稱讚習近平為「中國史上最偉大領導人」，卻又不斷針對中共咎責，而且以「單邊主義」讓美國的國際地位與盟友關係變危急。不過對中國在國際行為上的批評，以及任用的對中強硬的鷹派幕僚，都推動並加快了已在華府醞釀多時的對中態度「典範轉移」（paradigm shift，意即在一個領域或者學科當中，某些最基本的理論或者認知方面，發生根本上的改變。華府的典範轉移會在第三章詳述），一改過去超過20年以為與中國交往能促進中國自由、民主化的「交往政策」，由國務卿龐培歐（Michael Pompeo）在2020年7月，於尼克森圖書館的《鐵幕演說》正式為「交往政策」劃下句點。

龐培歐的演說中以「中共不改變，全球不安全」作為重點，台灣不僅被多次提到，更指出「民主台灣」作為中共擴張的受害者、遭到邊緣化，但仍發展出蓬勃的民主政治。不過這場演說真正的看點是「尼克森圖書館」這個具有歷史意義的地點，因為1972年美國與中國關係正常化，正是由尼克森總統和他當時的國安顧問（後擔任國務卿）季辛吉規劃、開啟的，當時尼克森的名言是：「中國不改變的話，這個世界不安全。」希望透過政治經濟上的交流，促使中國改變，成為一個負責任的行為者，為後續的「交往政策」打下基石。而如今龐培歐在同個地點重申「中國必須做出改變」的目標，同時宣告交往政策失敗。

縱使不少學者，甚至是川普任命的國安顧問波頓（John Bolton）都指出川普並非真心看重台灣，但在川普任期的典範轉移，讓原本只能在檯面下低調進行的台美關係終於能浮出水面，過去經常掛在台灣身上的「麻煩製造者」或「美中關係障礙」的標籤也被拿了下來。相反地，威權中國成了威脅與國際問題的源頭，民主台灣則是美國的盟友。在2019年美國國防部發布的《印太戰略報告》中就提到新加坡、台灣、紐西蘭和蒙古四個民主國家是美國在印太地區中可信任、有能力和當然的夥伴。而不只在戰略國防上，台美關係在政治交流上更是有所推進。 （相關報導： 4大公投能不在籍投票？中選會：年底不適用 ｜ 更多文章 ）

從2016年川普上任時的川蔡通話，到2019年台灣國安會祕書長李大維赴美與時任美國國安顧問波頓會晤，一個是斷交後，兩國總統的歷史性對話，一個是斷交後最高層級的行政官員互動；讓對台軍購不再以「包裹審查」（平常不賣，累積到一定量再一大批賣）的模式出售，而是跟正常國家一樣，以「個案審查模式」往來、2019年蔡英文總統過境美國時，給予如同訪問的待遇，和准許台灣外交部的「北美事務協調委員會」（外交部處理台美事務的單位）更名為「台灣美國事務委員會」（Taiwan Council for U.S. Affairs），都是讓台美關係趨向正常化；之後國會通過的兩大重要涉台法案—《台灣旅行法》及《台北法》，以及升級台美間的全球合作及訓練架構（Global Cooperation and Training Framework, GCTF）加入第三國主辦，啟動新的美台經濟繁榮對話，協助擴大與確保台灣的國際參與。這些事情一再顯示台美關係的進展。

另一個在川普期間相當大的台美關係進展，就是更多的「公開」。在外交事務上，公開與否的意義天差地遠。事實上，台灣的立法委員和行政官員在過去也可以到訪白宮，但從2019年開始才有「公開的」訊息釋出。例如2019年林右昌、鄭文燦、柯文哲三位市長到訪時，三人皆在白宮裡打卡，國務院也主動公開釋出會談照片；又例如同年9月，台美官員共同出席美國智庫「戰略暨國際研究中心」（CSIS）舉辦的「台灣協助拉丁美洲暨加勒比海發展之角色」研討會後，國務院西半球事務局代理助卿柯扎克（Michael Kozak）在推特上以官方身分公開貼出與會發言人的大合照，這都是在先前看不到、甚至是禁止的，台美的行政官員要同台登場，也是困難的。2019年9月，我國駐紐約辦事處徐儷文大使進入聯合國參加會議，更是退出聯合國之後首見。儘管有人可能認為研討會上的官員同台只是「擦邊球」，而且還是要靠台灣美國事務委員會或美國在台協會做白手套牽線，或指出台灣過去也曾參加過聯合國相關會議、現在的進展不足掛齒，然而，台灣能不以「宗主國」的模式，並且「公開地」以官方身分坐在聯合國總部裡，就顯示了台美關係的升溫，以及台灣外交團隊長時間努力的結晶。

當然，快速升溫的台美關係導致了從中國而來的文攻武嚇頻頻（例如，中共不斷地派軍機軍艦到台灣鄰近海空域挑釁），不過這不僅沒有讓台灣走上中國設定的政治軌道，反而提升了台灣民眾的警覺，並且驗證了中國才是「改變現狀」的那一邊。

2020年，台灣透過優異的防疫成為全球模範生，頻頻躍上國際媒體版面，美國從國會議員、政府官員，甚至到歌手名人，都稱讚台灣的防疫表現，尤其美國多位官員在聯合多國呼籲台灣應加入世界衛生大會（WHA）、衛生部長阿薩爾（Alex Azar）來台交流，更是從互動的「層級」（level）到交往的「本質」（nature）都大幅提升台美的距離。縱然在8月蔡英文政府宣布擴大開放含萊克多巴胺的美豬進口時，引發了民怨，不過2021年初川普的國務卿龐培歐在卸任前，宣布解除國務院對台交往內規，接任的布林肯國務卿推出了新版內規鼓勵台美更多的交往並且解除以往的許多限制，且於3月份中國以蟲害為由無預警禁止台灣鳳梨進口後，從AIT到美國智庫公開用創意的方式力挺台灣，都再度讓民眾看到美國在推動雙邊關係上的誠意。 （相關報導： 4大公投能不在籍投票？中選會：年底不適用 ｜ 更多文章 ）

不過，拜登政府上任後，許多歐巴馬時期的官員回歸出任，不少民眾都擔心美國的對中政策會回復到歐巴馬時期，也有評論人以拜登或他身邊的幕僚過去的對中、對台言論，稱台灣會因為拜登上台而被出賣。然而，我們要強調的是，當前時空背景已經改變了，華府的對中態度出現「典範轉移」，政界人士的對中態度已經普遍轉變，而且抗中不僅僅只是政府、立法單位的主流態度。皮尤民調（Pew Research，美國最具權威的民調機構）指出，89%的美國人認為中國是競爭對手或敵手而非夥伴，更是從上到下的態度轉變。即使拜登團隊的反中和挺台的聲音「有可能」不會像前任那麼明顯、明確，但不管是在國安會新增「中國事務主管」和「印太事務協調官」，並分別讓對中態度強硬的羅森柏格（Laura Rosenberger），與歐巴馬時期對台相當重要的坎貝爾擔任，還是在拜登政府上任後，不斷強調「全政府模式」應對中國，並且努力實踐「結合盟友共同面對中國」這樣的原則，在在顯示拜登政府也隨著華府的典範轉移有所跟進。

從拜登政府上台的前兩個月來觀察，我們的確可以看到台美關係的穩定進展，包括：邀請台灣駐美代表蕭美琴以外交使節身分參加總統就職典禮、定期派軍艦通過台灣海峽、美國駐外大使和台灣大使在第三國公開見面、現任美國駐外大使〔駐帛琉大使倪約翰（John Hennessey-Niland）〕訪問台灣、台灣駐美代表多次公開進出國務院進行會談等等。從這些公開事件來看，台美關係具有高度的延續性。

如果再把時間拉長到拜登政府上台後半年以來的態勢，我們可以看到，台美之間的關係在「貿易暨投資架構協定」（Trade and Investment Framework Agreement, TIFA）復談、三位參議員來台訪問，以及（截至2021年7月）250 萬劑的疫苗捐贈等，實質、有感的作為下更加地深化。雖然美國 2021年8 月在阿富汗的混亂撤軍引來全球對於美國承諾的質疑，疑美論也在台灣鋪天蓋地而來，但白宮國安顧問蘇利文（Jake Sullivan）將台灣與以色列並列為盟友，拜登甚至以《北大西洋公約》第五條（集體防衛）的「神聖承諾」回應對台灣態度，都顯示了美國對台灣的重視。2021年2月以來，我們也可以觀察到台海安全議題的「國際化」，美國很努力地促成與盟友一起關注台海議題，例如：美國總統拜登和日本首相菅義偉發表共同聲明，強調台海和平穩定的重要性；這是日本從1969年以來首次在外交聲明當中提到台灣、關切台海事務。除此之外，美國也促成與韓國總統文在寅，以及與七大工業國（G7）會議共同發表相關聲明，這是史上首次，美國與歐洲大國共同對台海議題表態。從許多方面看起來，拜登政府很認真地在實行「與盟友共同討論國際大事」以及「結合盟友的力量來嚇阻中國」的宣示。

美國雖然短期內並沒有要改變長期以來的戰略模糊政策，也強調和台灣之間為「非官方」關係，但持續表示十分重視如此的關係進展，並且以實際的行動支持台灣。未來還有漫漫長路要走，期待在美中關係維持競爭與對抗的局勢下，台美關係可以繼續朝「正常化」邁進。 （相關報導： 4大公投能不在籍投票？中選會：年底不適用 ｜ 更多文章 ）

＊本文選自《為什麼我們要在意美國？從外交、制度、重大議題全面解析台美關係》（聯經出版），授權轉載。