台灣修憲 兩黨各懷鬼胎

2014-12-28 16:55

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台灣總統府。

台灣總統府。

台灣目前的憲政體制是雙首長制,朱立倫主張改為內閣制,引來公民團體呼應支持,但民進黨中央並沒有表態;台灣前總統李登輝支持內閣制,更指未來不用選總統,被指針對下屆總統穩操勝券的蔡英文。

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憲改議題最近在台灣掀起熱議,主要是篤定當選國民黨主席的新北市長朱立倫拋出憲改話題,主張將憲政體制由目前的雙首長制改為內閣制,在外有公民團體的呼應下,民進黨被迫接招,一場憲政大戲即將上演,但由於朝野各懷鬼胎,要整合出符合當前需要的憲改版本,難度極高。

國民黨立委張慶忠三分鐘通過服貿協議,引爆太陽花學運,四月八日學生從立法院退場前,曾發表「佔領立院行動對『公民憲政會議』的構想」,對憲改鳴槍起義。太陽花學運原班人馬成立藍綠以外的「公民組合」政團,延續先前主張,希望能由草根力量集結,促成體制內的憲政改革,著眼於選舉制度改革與公平性,讓小黨有生存空間,得到廣大迴響。

現實政治運作不順暢,多數民意也認同修憲確有必要。立法院監督行政院,對於窒礙難行政策,立法院可發動倒閣,行政院則可解散國會,但修憲至今,反對黨倒閣從未成功過,原因是執政黨杯葛,若倒閣成功,閣揆提請總統解散國會,立委重新改選,很多人怕選不上,所以不會投贊成票。

面對國民黨重大爭議政策,如ECFA、服貿協議等,綠營最常使用的杯葛手段就是上演全武行或霸佔主席台,議事停擺,而這就成了綠營一貫的杯葛方式。綠營人士坦言,民進黨立委動不動就衝上主席台,這其實是立法院長王金平跟民進黨黨團總召柯建銘的問題,他們兩人聯手向總統馬英九展現實力,警告馬不要想對國會下指導棋。

國民黨身為執政黨,也是這部憲法的最大受益者,長久以來對於外界各種修憲主張,幾乎都不予理會,道理很簡單,不願放棄既得利益,馬英九甚至說修憲不是主流民意。但這次九合一地方選舉慘敗,為回應外界改革呼聲,朱立倫比民進黨更先一步倡議將憲政體制改為內閣制,起手式既快又猛,震動各方。

朱立倫打響了第一砲,九七修憲雙首長制的主要推手、前總統李登輝率先呼應,十二月十三日晚間出席台教會募款餐會受訪時說,朱立倫應與民進黨加強憲政改革會議,憲政改革未來會把總統制改內閣制﹕「內閣制自然不需要選二零一六總統,對不對?聽懂嗎?就是這樣。」

當年主張直選總統的李登輝轉而支持內閣制,令人摸不著頭腦。李登輝解釋說,那時若沒總統有力改革,憲政改革就無法成功,而他認為台灣現在是民主社會,內閣制才有辦法解決很多問題。

李登輝二零一六不用選總統的主張,被認為是衝著蔡英文而來,現在蔡名望居高不下,下屆總統她幾乎穩操勝券,會不會因李出手挺朱而攪動一池春水?而民進黨也因李站在反方,面臨不得不對內閣制表態的壓力。

朱立倫計劃選總統?

朱立倫未來很有機會當選總統,為何主張內閣制?他葫蘆裏究竟賣什麼藥?銘傳大學公共事務學系助理教授陳朝建指出,朱宣示不選二零一六,但骨子裏是想選二零一六,「期待選民黃袍加身」,否則他兼任黨主席,若副總統吳敦義參選二零一六落敗,他就得辭黨主席,無法獲益;若國民黨二零一六贏,是別人贏,他當黨主席也沒意思。「朱兼任黨主席,就是為了選二零一六,就是要當總統」。他認為,朱拋出內閣制,只是假議題,但可以證明朱有改革的理念和行動,如此而已。

陳朝建指出,朱立倫拋出內閣制,還可以藉此測試黨內外不同意見的態度,「看黨內有哪些人害怕他當權的」,所以可以發現國民黨內對此議題噤若寒蟬,沒有人支持內閣制,也沒有人反對內閣制,只是認為不宜貿然改為內閣制,這等於認同總統制,同時間接認同朱選總統的策略。

但也有人認為,朱若要選總統,農曆新年後就得表態,距九合一敗選才兩個月,時間太趕,且市長連任之役選得並不漂亮,全黨士氣低落,朱不可能貿然投入這場勝算不大的選舉。

對於朱立倫憲改議題,民進黨中央並未介入討論,只就公民組合所提出選舉制度的公平性這部分進行研議。陳朝建指出,蔡英文不會對內閣制表態顯而易見,「你要選總統,又支持內閣制,是自我矛盾的。但如果你反對內閣制,代表你要選總統,司馬昭之心,也等於被選民看穿」。

民進黨向來挺總統制

民進黨向來支持權責相符的總統制,主流聲音很少聽到內閣制主張,從過去黨的文件以及黨領導人的談話都是如此。但前民進黨立委林濁水指出,民進黨前身黨外時期的黨外人士主流意見是內閣制,在一九九一年人民制憲會議才定調主張總統制,但並非無條件支持,所以九七修憲確認總統直選後,取消閣揆國會同意權,像是向總統制傾斜,但另一方面也增加國會倒閣權,卻是向內閣制靠攏。

政治學者指出,現在公民團體之所以倡議內閣制,很大原因是基於馬英九總統做不好,就怪目前的雙首長制不對,因此要徹底翻修體制,藉此限縮總統職權,純粹是以人,而非制度考量。

但要從雙首長制改成內閣制,在現實上有很多窒礙難行之處。前民進黨主席許信良指出,台灣總統由人民直選,就不可能是虛位元首,除非廢除總統職權,以目前的社會氛圍,民眾不可能接受廢除總統選舉的修憲提議。他認為,若不先討論總統直選存廢,就主張內閣制,只是空談、浪費時間而已。

許信良在臉書發文指出,如果台灣改成內閣制,各政黨的天王都會積極尋求進入立法院。以台灣的政治現況,可以想見,各政黨的內鬥勢必加劇,財團介入政治一定更肆無忌憚,台灣極可能出現比日本戰後自民黨更腐敗的派閥政治。「如果立法院還是現在的立法院,能夠想像這裏可以產生更好的執政團隊嗎?」許信良質疑。

台灣幾次修憲主要師法法國雙首長制,在第四次修憲時,國民兩黨合作取消立法院對閣揆同意權,當時是李登輝執政後期,國民黨仍是第一大黨,但屬於脆弱多數,一些國民黨立委與無黨籍立委經常藉閣揆同意權向行政部門敲詐。前立法院副秘書長羅成典指出,成立原住民委員會就是政治勒索的結果,李登輝對此厭惡至極,決定一勞永逸拿掉國會的閣揆同意權。

國會閣揆同意權取消後,雙首長制向總統傾斜更明顯,閣揆如同總統執行長,隨時可以撤換,馬英九執政六年,共換了四位閣揆,陳水扁執政八年,換過六位閣揆,平均一位任期一年六個月,造成施政動盪,政策無法銜接。閣揆本身則因沒有民意基礎,在國會面前像個小媳婦,不敢為政策辯護或據理力爭。因此,社會越來越多人主張恢復國會閣揆同意權。

修憲難度很高

問題在台灣修憲難度很高,需要立委四分之三出席,出席委員四分之三同意,還要公告半年再經公投複決。這次的修憲成果預定在二零二零年施行,從這個時間點往前推,只要在二零一八年縣市長選舉綁修憲公投,在時間上就相當充裕。但是,朱立倫卻提出二零一六總統大選綁修憲公投,換言之,立法院下個會期五、六月間就要提出修憲案,在已有中央政府總預算案、兩岸監督條例、服貿協議等爭議法案待通過情況下,若又有修憲案卡關,只會治絲益棼,修憲更難獲共識。

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