劉昌坪專欄:御史大夫與司法獨立

2018-01-24 06:50

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曾任扁政府時期總統府秘書長的陳師孟,在立法院行使監委人事同意權時,種種言論不僅引發高度爭議,更罕見地讓法官協會、檢察官協會及律師公會,同聲對其言行表示抗議。(資料照,蘇仲泓攝)

曾任扁政府時期總統府秘書長的陳師孟,在立法院行使監委人事同意權時,種種言論不僅引發高度爭議,更罕見地讓法官協會、檢察官協會及律師公會,同聲對其言行表示抗議。(資料照,蘇仲泓攝)

立法院日前在行使監委人事同意權時,曾擔任扁政府時期總統府秘書長的陳師孟,表示法官只辦綠不辦藍,上任後將專打追殺綠營、縱放藍營的法官,以及若「依照正常程序、用正常法律見解來看」,陳水扁前總統不應構成貪污罪,而是遭受司法迫害。以上種種言論不僅引發高度爭議,更罕見地讓法官協會、檢察官協會及律師公會,同聲對其言行表示抗議。

現代的監察委員某程度類似古代的御史大夫,除分區巡迴監察外,亦秉持古代御史個別行使職權的傳統,例如憲法第98條原規定有監察委員1人之提議,即可提出彈劾案(憲法草案原規定為監委三人以上之提議),如再經9位以上委員之審查及決定,彈劾案即可成立(憲法增修條文第7條修正為須有監察委員2人以上之提議)。若是從歷史而言,早於周代,即設有「御史」此一官職,不過當時的主要職務並不是糾舉百官,而是掌管圖書和頒布法令,到了戰國時代,則成為記事之官。至秦漢之後,御史才真正執掌糾察之職。以秦朝為例,中央政府主要是由行政、軍事、監察三種權力共同組成,最高長官則分別為丞相、太尉和御史大夫,由御史負責糾劾各級官吏,可說是監察權的制度化。

漢承秦制,亦設御史大夫,職掌包括輔佐丞相,典正法度、商議大政、草擬天子詔令、考核百官功績,以及查舉人才。漢武帝時,除了在中央設御史府外,更將全國分為十三個監察區,分別設刺史一人,以刺史檢核問事,因應地方監察需要。

隋、唐之御史制度,則是分設「台」、「諫」兩職,御史台的主要工作是監察文武百官,諫官則諫正帝王得失。宋朝中葉以後,「台」、「諫」職掌逐漸混淆,肇致元代以後,「台」「諫」合一之開端。明、清兩代,則是以都察院執掌監察職權,不僅可以明章面奏彈劾,也可以密奏指責缺失,期能發揮揚善除奸之功能。

行憲後之監察院,基本上是以西方國家的三權分立為架構,將原本屬於國會中的若干職權抽離出來,再加上「人事監督權」而成為國家機關,因此憲法原規定,監察委員是由民意機關選出(憲法第91條規定參照)。但依憲法增修條文第7條規定,監察院為國家最高監察機關,行使彈劾、糾舉及審計權,不適用憲法第90條、第94條之規定,而將監察院之同意權刪除,大法官復於釋字第325號解釋指出,監察院已非中央民意機關,一般亦依此解釋認為監察院已改變屬性,而僅行使憲法及相關法規所明定之各種監察權。

20161220-監察院。(顏麟宇攝)
「憲法增修條文第7條第5項明文規定,監察委員須『超出黨派以外』,依據法律獨立行使職權。諷刺的是,陳師孟在答覆立法委員詢問時,恰好正是以『黨派』(藍營/綠營)作為其行使監察委員職權的標準。」圖為監察院。(資料照,顏麟宇攝)

憲法增修條文第7條第5項明文規定,監察委員須「超出黨派以外」,依據法律獨立行使職權。諷刺的是,陳師孟在答覆立法委員詢問時,恰好正是以「黨派」(藍營/綠營)作為其行使監察委員職權的標準。但依據憲法規定,法官只要是依據法律獨立審判,即受到憲法之保障。雖然法律見解有文字解釋、體系解釋、歷史解釋、目的解釋、合憲解釋之區分,有時亦可能因為參考外國立法例,而有所謂的甲說、乙說、丙說,甚至是折衷說,因此有統一法律見解,以維護法律安定性及可預測性之必要。但是,不能因此即推論法官所採取的見解是基於「政黨因素」。只要法官在審理案件時,係本於個人對於法律的專業及確信,所採取之解釋方法亦符合法釋義學的基本原則,無論最後所採取的見解為何,都應該受到尊重。

如果個案中的當事人對於判決結果不服,基於憲法保障人民之訴訟權,當事人自可透過審級制度以尋求救濟。如果有具體證據顯示,法官在審理案件時,確實係基於政黨因素而為枉法裁判,或有瀆職或重大違法失職嫌疑,此時監察委員當然應該介入調查,以保障人權。古代要求「御史糾劾,務明著實跡,開寫年月,毋虛文泛詆」。如果一名監察委員在尚未任職,根本未經過任何正當調查程序之前,即事先預斷某些法官是因為黨派因素而選擇性辦案(判決),甚至表示已經判決確定的案件是司法迫害,並公開揚言將針對特定黨派行使職權(即「辦藍不辦綠」),其所為之言行,能夠認為符合憲法要求監察委員須「超出黨派以外」的誡命嗎?如果放任其繼續使用「黨派標準」行使監察委員職權,別說是「彈劾權」了,光是透過監察委員的「調查權」,即可對個別法官之形象造成污名化的傷害,甚至戕害司法最重要的公信力,如此一來,勢必導致司法體系的「寒蟬效應」,法治國家最重要的司法獨立原則,亦將隨之而崩裂瓦解,國人對於此一現象豈能等閑視之。

*作者為理律法律事務所律師

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