美國及其盟國長期以來一直敦促中國停止以補貼、政府優惠政策等干預措施扶持重點產業。
而如今，這些國家卻開始「抄作業」。上個月，美國參議院經投票表決通過了一項幾乎前所未有的產業補貼法案，批准撥款520億美元幫助建設新的半導體製造廠，即「晶圓廠」。
本文為風傳媒與華爾街日報正式合作授權轉載。欲看更多華爾街日報全文報導，請訂閱特別版華爾街日報VVIP方案，本方案僅風傳媒讀者專屬，以低於原價3折以下之全球最優惠價，即可無限暢讀中英日文全版本之華爾街日報全部內容。
其他一些地區也已推出類似做法。歐盟致力於將其在全球半導體製造能力中的佔比增加近一倍，達到20%。韓國批准了規模可高達650億美元的半導體產業支持舉措；日本則承諾對半導體產業進行堪與其他國家的力度相匹敵的扶持，同時計劃把日本變成一個亞洲數據中心樞紐。
西方政府為促進從電動汽車電池到醫藥等其眼中戰略性產業的發展，正匆忙推出一系列干預舉措，晶片製造補貼便是最引人注目的一項。據來自貿易監測組織「全球貿易預警」（Global Trade Alert）的資訊，過去10年間，美國和歐洲的此類干預措施大幅增加。
總體而言，這意味著擁抱「產業政策」，也就是擁抱這樣一種理念：政府應該引導資源進入對國家利益至關重要的產業，而不是把一切留給市場來決定。
倡導者稱，自美國第一任財政部長漢密爾頓（Alexander Hamilton）利用關稅來培育發展製造業以來，美國一直以某種形式實施產業政策。批評者稱這是在「挑選贏家」，認為這件事最好留給資本市場來做，並指出，過去在超音速客機和快中子增殖反應堆等方面已經浪費了資金。
在疫情引發的供應鏈中斷和中國崛起的推動下，從川普任期到如今拜登執政，美國政府的支持正在擴大。美國官員曾認為，隨著中國政府的成熟，政府在經濟中的作用將會縮減。現在這些官員表示，美國必須也採取政府干預手段，否則就只能眼睜睜看著中國主導重要產業。
前風險投資家、曾任維吉尼亞州州長的Mark Warner稱：「中國模式給我留下了深刻印象。」Warner作為民主黨參議員，提出了上述半導體法案。他表示，中國政府確保中國公司，而非外資公司成為國內市場的主導者，有效地保證了中國公司在全球市場佔據一大塊市場份額。
Warner稱，很難想像美國或任何正常的、傳統的以市場為基礎的經濟體的公司如何才能與這種不可抗拒的強大力量競爭並取勝。
產業政策的最大障礙是政府無法預測技術趨勢，而且事實可能證明西方國家新的產業政策推動是在浪費資金而且無效，一些分析人士稱中國的情況就是這樣。
智庫機構戰略與國際問題研究中心（Center for Strategic and International Studies）的Scott Kennedy說：「如果美國試圖在政府支出方面達到與中國旗鼓相當的水平，那將是一個巨大的錯誤。」他說：「這麼多錢投入了無底洞，導致過度投資、利潤降低、創新放緩、債務增加。」
在實行市場經濟的民主國家中，產業政策曾經也是司空見慣。西歐國家政府曾持有眾多公司的控股權。日本通商產業省曾幾乎影響了每一項重大產業決策。
近幾十年來，這些國家的政府逐漸收手。歐洲國家政府將國有企業私有化，歐盟委員會還對政府援助進行了嚴格限制。在20世紀90年代，面對監管放鬆和日本經濟泡沫破裂，通商產業省的影響力縮小。1994年世界貿易組織（WTO）成立，政府保護國家龍頭企業的難度增大。
不過，中國政府從未退後。即使在1979年推出改革開放並在1992年加快步伐後，政府仍然通過對企業的所有權和對信貸、政府採購、稅收優惠、土地和外國投資的控制來引導經濟發展。自2006年以來，執政的共產黨將在技術上趕超西方作為優先事項。
這項努力以前被稱為「中國製造2025」，去年被重新命名為「雙循環」。習近平在一次講話中說，目標是消除中國對其他國家的依賴，而讓其他國家更加依賴中國。他稱，然後中國可以形成對外方人為斷供的威懾能力。
中國的做法在一定程度上是回應川普政府禁止美國公司對中國公司提供關鍵技術的做法，比如針對電信設備製造商華為技術有限公司（Huawei Technologies Co.）的禁令。中國採取同樣做法的前景已令一些懷疑論者解除他們對產業政策的保留看法；鑑於許多國家在疫情期間限制醫療用品的出口，中國採取此類做法已變得更加緊迫。
與Warner共同發起半導體立法的得克薩斯州共和黨籍參議員John Cornyn說：「我們制定的產業政策，與像我這樣具有自由市場和保守背景的人通常會接受的東西完全不同。驅動我們前進的力量是中國正在做的事情，以及供應鏈安全。」
與過去相比，目前的產業支持努力的範圍較窄。日本官員稱，政府干預應該屬於例外情形，重點放在那些對其他部門至關重要的「咽喉」部門。經濟產業省（前身為通商產業省）6月份的一份文件將半導體描述為「產業之腦」，與能源和食品一樣重要，值得作為例外情形。經濟產業省呼籲，美國和中國在技術主權方面對抗之際，日本應確保戰略不可或缺性和自主性」。
歐盟2014年時表示，「具有歐洲共同利益的重要項目」可以例外，此類項目廣泛共享好處，不會扭曲競爭。歐洲電池聯盟（European Battery Alliance）正是其中之一，這是一個擁有600多個成員的公私聯盟，致力於為電動汽車和電網開發電池。
歐盟委員會副主席Maros efcovic說，他將該計劃稱為 「電池的空中巴士」，將其與歐洲成功推出的這一波音公司的競爭對手相提並論。他說：「在今天的電動汽車中，電池和軟體占汽車價值的一半以上；如果你根本不掌握和製造電動汽車最重要的部分，你就無法保持自己作為全球最佳汽車生產商的競爭地位。」
在美國，政府對基礎研究和開發的資助長期以來一直得到廣泛支持。結果之一是，美國在發明和設計新技術方面仍處於領先地位，儘管由此產生的產品的製造轉移到了國外，主要是東亞地區。
美國在開發光伏太陽能技術方面處於領先地位，不過，中國主導著其電池板的製造。美國公司佔全球半導體設計收入的一半，但美國工廠只生產了12%的半導體。
國會和白宮倡導產業政策的人士不再滿足於僅僅推動創新，他們希望創新的產品在美國生產。他們有多重目標：確保美國供應安全，創造就業機會，並確保由此產生的知識產權留在美國，而不是通過外包轉移給中國競爭對手。
上個月，白宮提出了一系列工具，以促進被認為對供應鏈至關重要的四個行業的國內生產，即半導體、電池、特殊礦物和製藥原料。
白宮提議利用幾個現有的聯邦貸款、稅收抵免和研發項目來支持電動汽車電池的製造。為了減少釹磁鐵、發動機重要部件和其他設備對外國供應的依賴，白宮建議根據1962年的國家安全法徵收關稅。美國前總統川普（Donald Trump）曾利用該法對進口鋼鐵和鋁徵收關稅。
政府還宣布了一個公私聯合的計劃，以恢復國內50至100種關鍵藥物的生產，以及在國內建立鋰電池供應鏈的計劃。
產業政策的回歸使企業的處境更加複雜。美中貿易戰此前已帶來關稅和出口管制。行業管理人士稱，以往的決策只需基於成本和臨近客戶、供應商和總部的因素，現在還必須考慮要求本地化生產的政治壓力。
去年川普政府協助說服了全球最大的晶片代工企業台灣積體電路製造股份有限公司（Taiwan Semiconductor Manufacturing Co., TSM, 簡稱﹕台積電）在亞利桑那州新建一個晶圓廠。
當時作為美國副國務卿負責相關談判的克拉奇（Keith Krach）稱：「我們向台積電表示，確保半導體供應鏈具有重要意義，而且美國政府和台積電的美國客戶希望該公司在美國生產。」克拉奇稱，台積電明白此舉將加強台美關係，這對美國的國家安全和台灣安全都具有戰略意義。
台積電表示，上述亞利桑那州晶圓廠對於使美國半導體生態系統增加活力和競爭力具有關鍵的戰略意義。
克拉奇稱，這一安排也需要有經濟可行性，因此，獲得國會授權對台積電進行獎勵是川普政府當時推動這項為晶片提供援助的法案的一個關鍵原因。美國眾議院還沒有討論這項已獲參議院通過的法案。
此外，Krach說，去年英特爾公司（Intel Co., INTC）尋求出售位於中國大連的一座內存晶片製造廠時，他和其他美國官員告訴英特爾，如果英特爾把該廠出售給一家中國公司，美國將出手阻止。後來英特爾將該廠出售給了韓國的海力士半導體（SK Hynix Inc., 000660.SE），後者是一家大型內存晶片製造商。
Krach說：「雖然中國買家可能出價更高，但英特爾的選擇體現出它是一個負責任的企業公民。」英特爾和海力士半導體均不予置評。
為了更接近客戶、規避貿易壁壘、討好當地，跨國公司在全球許多地方設立了工廠。SK Innovation Co. （096770.SE）在匈牙利、中國和韓國設有工廠，生產電動汽車電池，直接供應給這些地區的汽車製造商。與海力士半導體一樣，SK Innovation也是韓國企業集團鮮京公司（SK Holdings Co., 003600.SE）旗下的子公司。2019年，SK Innovation在美國佐治亞州的工廠項目破土動工，該工廠將向福特汽車公司（Ford Motor Co., F）和大眾汽車（Volkswagen AG, VOW.XE）供應電池。
韓國LG化學（LG Chem Ltd., 051910.SE）此前指控SK Innovation利用從LG化學竊取的商業機密製造電池。今年2月份，美國國際貿易委員會（International Trade Commission, 簡稱ITC）做出了有利於LG化學的裁決，禁止SK Innovation進口一些零部件，而那些零部件是SK在美國佐治亞州投產所需的。美國國際貿易委員會是一個獨立的準准司法機構。
SK Innovation在給美國官員的一份演示材料中表示，拜登（Joe Biden）政府應該出手干預，否則其確保關鍵技術供應鏈安全等優先事項將受到影響。該公司稱，中國是鋰離子電池領域的領導者，正瞄準全球電動汽車電池和電機市場80%的份額。
《華爾街日報》（The Wall Street Journal）見到的這份演示材料稱：「如果SK位於佐治亞州的工廠關停，中國電動汽車電池製造商完全可以填補由此造成的空白。」白宮官員幫助兩家公司於4月份達成和解，讓佐治亞州的這個工廠得以如期啟用。
SK Innovation的一位發言人解釋該公司為什麼決定在喬佐治亞州生產電池時說：「鼓勵電動汽車的本地化生產已經成為美國等世界各國的優先事項。」他提到了拜登關於把聯邦車隊用車換成電動汽車的決定——所選電動汽車必須有一半以上的零部件產自美國。
光是喬治亞州的這家工廠並不能建立一條獨立的電池供應鏈，這得有鋰、鈷等基本礦物的獲取渠道，外加廢舊電池的回收。據白宮上個月發布的供應鏈報告，中國提煉的鋰和鈷分別佔到全球總量的60%和72%。
美國及其盟友努力建立能夠挑戰中國的產業，但在通往成功的道路上還面臨著幾個障礙。其一是中國在產業政策方面的投入更高、時間更早。
中國對優先發展產業的支持是普遍的、不透明的，很難按違反國際貿易規則的行為來加以挑戰。支持自由貿易的智庫彼得森國際經濟研究所（Peterson Institute for International Economics）的Chad Bown說，通過限制原鋁的出口，中國確保鋁材製造商擁有低價的原材料供應。
西方政府不願意擁有工業企業的所有權，而這樣做對中國產業政策極為重要。根據喬治城大學（Georgetown University）安全與新興技術中心的研究，中國不僅許多大型企業是國有的，而且中國各級政府還建立了1,741支產業引導基金（實際上是政府支持的私募股權基金），計劃部署1.6兆美元。
雖然經常缺乏協調、重複重疊，但此類所有權能夠賦予中國有關部門對公司決策的巨大影響力，模糊公私所有權之間的界限。政府投資者容忍虧損的時間也遠比西方股東更長。
經濟合作與發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development, 簡稱OECD）的數據顯示，從2014年到2018年，中國兩家主要半導體企業中芯國際集成電路製造有限公司（Semiconductor Manufacturing International Co., 0981.HK）和紫光集團有限公司（Tsinghua Unigroup）獲得的政府支持相當於年收入的30%甚至更多。OECD表示，其他國家通過廉價土地和稅收優惠補貼半導體晶圓廠，只有中國以這種低成本權益資金的形式提供這麼多支持。OECD是一個主要由發達經濟體組成的組織。
中國的支持舉措是否有效仍存在爭議。中國晶片公司仍遠遠落後於領先的西方競爭對手。戰略與國際問題研究中心的Kennedy估計，中國已經向國有飛機製造商中國商用飛機有限責任公司（Commercial Aircraft Corporation of China,Ltd.）注入了490億美元-720億美元，試圖使其成為空中巴士（Airbus SE, EADSY）和波音公司（Boeing Co., BA）的競爭對手，但迄今尚未成功。
其他國家即使也像中國一樣投入如此多資金，可能也難以建立真正獨立的供應鏈，因為中國在許多供應鏈環節上佔主導地位。當半導體晶片在美國製造時，它們仍然必須經過組裝、封裝和測試，這是一項低利潤的業務，中國是其中最大的參與者。
通常情況下，是政治而不是商業潛力決定了誰能得到扶持。聯邦法規要求煉油廠將玉米乙醇與汽油混合，從而使农民受益，儘管專家們對其環境效益提出質疑。拜登希望聯邦支持舉措向貧困社區和滿足少數族裔教育需求的大學傾斜，而高科技公司則青睞頂尖大學和已經開展類似工作的地方。
20世紀80年代，美國對從日本進口的DRAM晶片實施限制以保護美國市場份額，然而，DRAM晶片變成了一項大起大落的大宗商品業務。這項業務的生產幾乎已經淡出美國。
Warner對這一教訓可謂熟諳於心。和兩位前任一樣，他在任弗吉尼亞州州長時將國家援助資金投向了裡士滿郊外的一家存儲晶片廠，該廠是由德國英飛凌科技公司（Infineon Technologies AG, IFX.XE）分拆出來的公司運營。2009年，在全球供應過剩導致內存晶片價格下降的情況下，這家分拆出來的公司進入破產保護程式並關閉了工廠，裁員1,000多人。
Warner表示，美國半導體補貼必須通過一個明確、嚴格的程式來分配，不受政治干預。他說，但「事實是，你可能會有一個能做出正確決定的小組，技術可能會突飛猛進，然後五年之後，2021年做出的有效選擇可能看起來非常愚蠢」。
Warner說，美國別無選擇，因為建造晶圓廠勢在必行，如果聯邦政府不出手干預，這些工廠就會跑去中國。他說：「在從政之前，我是一名風險投資家；這是美國必下的賭注。」
