高銘志觀點:兩岸再生能源憑證競賽,台灣輸的慘兮兮

2017-12-12 06:30

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兩岸不約而同地在今年開始推動再生能源憑證,在今年「初」台灣還微幅領先,但在年中後續的發展,中國的憑證制度與交易卻後勢看漲,可說是把台灣狠狠地拋在腦後。(資料照,美聯社)

兩岸不約而同地在今年開始推動再生能源憑證,在今年「初」台灣還微幅領先,但在年中後續的發展,中國的憑證制度與交易卻後勢看漲,可說是把台灣狠狠地拋在腦後。(資料照,美聯社)

引言

近幾年來,國際間推動再生能源推動的機制,從過去強調長期收購合約之補貼機制,慢慢轉型為偏向市場導向之機制。如,德國由原本較為偏向管制市場之饋網電價(feed-in tariff, FIT),部分轉向為較具市場競爭之競標模式,或市場加成價格(market premium)之機制;英國的價差合約,也是類似之概念。

造成轉變之主因,無非與再生能源大量進入市場後,造成整體電力市場價格上揚,縮小了再生能源價格與市場電價之差距,進而有助於提升民眾對綠電之接受度。而在企業端上,也面對此一綠電成本下降的風潮,採取眾多提昇公司社會形象之自願性綠電方案。過去一兩年間,從國外引進促進再生能源發展的方式以及不同工具在亞洲蓬勃發展。其中亞洲再生能源發展中的大事就是蘋果與Google所推行的100%綠電化供應鏈之方向,例如Apple逐漸要求供應鏈需要使用綠化,又或者如Google希望在台之用電可使用100%之綠電

兩大國際企業對於綠電的要求,造成兩岸不約而同地在今年開始推動再生能源憑證(Renewable Energy Certificate, REC)制度。雖然兩岸並沒有明的再生能源憑證發展競爭關係,但由於發展時間點的接近,不少的頒布及執行時間點都有些競爭的意味。特別是蔡政府一向強調能源轉型與綠能發展,豈可讓對岸專美於前?

這一場憑證發展的較勁中,兩岸在今年「初」的競爭一來一往,形成了看似有勢均力敵的拉鋸戰,甚至可說台灣還微幅領先。但在年中後續的發展,年初敲鑼打鼓的台灣突然寂靜無聲,中國的憑證制度與交易卻呈現後勢看漲、後來居上的蓬勃發展,可說是把台灣狠狠地拋在腦後。本文將偕同讀者一起見證這場兩岸競賽中的不同時間點,以及究竟台灣是從哪個時間點以及哪一個措施上錯誤,開始與中國的發展難再匹敵。

今年2月:中國拔得頭籌

在兩岸REC大戰中,由中國先拔得頭籌。在2017年2月初(6日),中國國家能源局發布了「關於試行可再生能源綠色電力證書核發及自願認購交易制度的通知」,由國家可再生能源中心統籌綠色電力證書之相關措施。此再生能源中心之目的為在中國推行可再生能源綠色電力證書(Renewable Energy Certificate, REC),包括了證書的核發、證書資訊管理系統、認購的相關規則以及證書與再生能源電價補貼的關係皆已有執行之方向,並且訂定於2017年7月1日將正式啟動認購的作業及程序。

今年四、五月:台灣,加速趕工

20171211-圖一、國家再生能源憑證中心籌備處揭幕。(取自flickr)
圖一、國家再生能源憑證中心籌備處揭幕。(取自flickr)

為了不讓中國專美於前,經濟部在今年4月21日正式成立「國家再生能源憑證中心籌備處」,並趕在總統就職滿一周年前一天(5月19日)核發首張台灣再生能源憑證(T-REC),並進行大規模廣告宣傳,頗有後來居上之姿態。

圖二、首張台灣再生能源發展憑證。(取自TVBS新聞)
圖二、首張台灣再生能源發展憑證。(取自TVBS新聞)
圖三、再生能源憑證廣告。(作者高銘志提供)
圖三、再生能源憑證廣告。(作者高銘志提供)

從5月底核發至6月底(中國交易平台上線前),標準檢驗局一共發出了約2544張憑證。其中在這2544張當中,分別由台灣電力公司以及台塑集團所持有憑證數最多,佔據所有憑證的3分之2以上。到6月底前,台灣在再生能源憑證的這場兩岸競賽當中,暫時取得了領先的地位。

7月1日上路後,爆炸性成長的中國綠色電力證書交易

可惜,好景不長。中國的再生能源憑證(在中國稱為綠色電力證書)雖然晚於台灣,但在6月中(12日)便已經對20個再生能源發電案場核發了超過20萬張的綠色電力證書,並如期的於7月初(1日)啟動了交易平台。

圖四、 中國綠色電力證書自願認購交易正式啟動。(作者高銘志提供)
圖四、 中國綠色電力證書自願認購交易正式啟動。(作者高銘志提供)

交易制度上線之後,截止至10月底共累積了超過了2萬張(至2017年11月26日為止共213525張)之交易量,並有高達1594名認購者。總發證量,光電為 46萬五千多張;風電更突破1千萬張的關卡。

慘兮兮的台灣再生能源憑證交易

台灣再生能源憑證迄今雖看似累積了8409張的核發總量,但交易卻是慘兮兮,台灣REC交易至今僅有25張、2個交易者。

圖五、台灣再生能源憑證交易現況。(取自國家再生能源憑證中心網站)
圖五、台灣再生能源憑證交易現況。(取自國家再生能源憑證中心網站)

即便之前強調捐香油錢概念的「經濟部自願性綠色電價制度試辦計畫」,都還比這一個看似真正可以買的到綠電權利的證書制度,還更蓬勃發展。這不禁讓人省思,到底台灣的REC交易制度哪裡出了問題?

圖六、2017年11月26日為止之本年度綠電交易資訊。(取自綠電認購即時資訊網)
圖六、2017年11月26日為止之本年度綠電交易資訊。(取自綠電認購即時資訊網)

台灣為何贏不了大陸?再生能源憑證的五缺

  • 第一缺、缺懂能源的規劃單位—交給不懂能源的單位推動

台灣再生能源憑證的規劃中很重要的一個理念就是:憑證是一個提供綠電驗證(Certification)及環境效益的證明。台灣的再生能源憑證是希望能透過第三方認證單位的驗證及核發,給予再生能源一個綠電的保障。也因為REC的這一種特性,勢必與一般商品不同,同時具有金融商品的特性,故必須由能源主管機關主導(如,德國)或者如中國由發改委統籌能源局及財政部一同共同規劃。台灣一開始交給不懂能源的標檢局,誤將REC與商品檢驗結合,導致了水平聯繫之困境增加,也造成了更多實質的問題。沒有金融財政監管或主管機關介入的證書,到底怎麼活絡交易?

  • 第二缺、缺適當的法規—法制不足:台灣重發證V.S中國大陸發證與交易兼籌並顧

因為標檢局業務,向來著重於驗證,而不擅長交易的特性,對於推廣再生能源憑證的影響,便體現在法規制訂上。

在交易制度方面,目前的相關規範是欠缺的,唯一有稍微提及交易規則的是「自願性再生能源憑證實施辦法」。在本辦法的11條條文中,多半比較偏向技術程序而非交易,勉強能與交易相關的是本辦法中第8條:「憑證持有人得將所持憑證核實用於該憑證記載發電年度之再生能源使用證明、溫室氣體排放量盤查使用及企業社會責任宣告,並於使用或宣告後5個工作日內,向憑證中心登錄,經使用或宣告後之憑證不得讓與。」也就是說標檢局對於憑證之交易市場規劃之欠缺將使得憑證變相的成為綠電標籤。也就是說,此一憑證的作用將猶如食品安全認證,僅為再生能源發電業,綠電的品質進行保證,存在很低的交易可能性。

相對的中國在年初發布的通知當中,就已經附上了綠色電力證書核發及自願認購規(試行),其中第3章共4條說明自願認購市場的組成、第4章共4條說明認購的相關規則以及第6章又有兩條說明認購信息的相關規則。在再生能源憑證發展之初期就已有較為清楚的交易規劃,中國能在兩岸憑證的競賽中領先,令人感到不意外。

  • 第三缺、缺可交易性—不探討憑證之可交易性

以中國發放的憑證來說,「有憑證,即有可交易性」。反觀台灣,因為經濟部標檢局,欠缺能源專業的結果,忽略掉了我國舉世獨特的電業法所導致「有憑證,未必具有可交易性」之困境。若以證書發放大宗的台電與台塑風力發電為例,由於其多為2009年再生能源發展條例前(甚至更早於2003年台灣電力股份有限公司再生能源電能收購作業要點)就已經設置,其並非可進入電力市場交易的綠電,自然綠電證書並無法交易。這也產生台灣「特殊之證書拿很多,但只是因為一開始申請免費,卻只能貼在牆壁上」的困境。

  • 第四缺,缺好的交易平台網站—交易平台的詳細程度

兩岸將在其網站上揭露憑證交易的訊息,但資訊量的多寡以及對於有意願購買憑證者的友善程度有很大的差別。

1. 整體網頁友善程度

圖七之一、台灣與大陸平台頁面比較:台灣(取自國家再生能源憑證中心網站)
圖七之一、台灣與大陸平台頁面比較:台灣(取自國家再生能源憑證中心網站)
圖七之二、台灣與大陸平台頁面比較:大陸(取自中國綠色電力證書認購平台網站)
圖七之二、台灣與大陸平台頁面比較:大陸(取自中國綠色電力證書認購平台網站)

首先由於台灣的再生能源憑證網站之架設並非針對交易,中國之網站架設本身便是憑證的交易平台,因此對於有意願購買綠電憑證的認購戶來說,中國的網站友善許多。在中國的網站上完成用戶的註冊後,就可以從網站上的連結選擇想要購買的憑證。台灣的網站並沒有交易之功能,其功能純粹為資訊的揭露。

2. 已經發放憑證的呈現方式

圖八之一、台灣與大陸發放憑證資訊呈現比較:台灣(取自國家再生能源憑證中心網站)
圖八之一、台灣與大陸發放憑證資訊呈現比較:台灣(取自國家再生能源憑證中心網站)
圖八之二、台灣與大陸發放憑證資訊呈現比較:大陸(取自中國綠色電力證書認購平台網站)
圖八之二、台灣與大陸發放憑證資訊呈現比較:大陸(取自中國綠色電力證書認購平台網站)

在核發的憑證資訊上,台灣公布的資訊為發電案場、案場地址以及憑證數。中國的資訊則多了項目的批次、願意售出的價格,資訊相對台灣較為清楚。而再一次的說明,由於中國希望個體用戶以及全國民眾能夠輕易的參與憑證的認購,因此在本網站上讓憑證的選購程序簡易及方便(如上圖中立即購買、加入購物車等選項),甚至開放使用在線支付的付款方式。

3. 憑證交易現況的呈現方式

圖九之一、台灣與大陸憑證交易資訊呈現比較:台灣(取自國家再生能源憑證中心網站)
圖九之一、台灣與大陸憑證交易資訊呈現比較:台灣(取自國家再生能源憑證中心網站)
圖九之二、台灣與大陸憑證交易資訊呈現比較:大陸(取自中國綠色電力證書認購平台網站)
圖九之二、台灣與大陸憑證交易資訊呈現比較:大陸(取自中國綠色電力證書認購平台網站)

而在憑證交易現況的呈現方面,台灣以列表列出出售者、購買者、憑證種類以及張數。中國則可以從統計數據的網頁中查得不同憑證種類的價格以及日均價格,也可以設定以不同省份為條件進行查詢。

4. 其他功能

中國的網站上提供了許多的其他功能如榮譽榜(包含掛牌企業的綠證數量、個人用戶購買數量以及企業購買數量的榮譽榜)、防偽查詢(可直接透過證號、項目編號及證書生成日期查證),此外在資料庫中透過條件篩選,很快地找到所想要的憑照(如下圖所示)。 而這一塊台灣都沒有,所以無從比較。

圖十、中國認證平台其他功能。(取自中國綠色電力證書認購平台網站)
圖十、中國認證平台其他功能。(取自中國綠色電力證書認購平台網站)

第五缺、缺解決問題的決心

對於政府這樣荒腔走板的推動,要解決其實也不難,但政府就是欠缺解決問題的決心。我們很早在規劃初期,就已經披露政府這樣的四不一沒有的問題,連彰化政府都不理中央,而私底下接洽美國的CRS之狀況。而似乎政府的心態就是鴕鳥,或者用其他的議題,轉移社會各界對REC這一個能源議題的關注,如 提出能源轉型白皮書、全民綠能屋頂、離岸風電遴選等議題。

結論:再生能源發展大戰,台灣已經狂輸中國的風光;再生能源憑證,恐怕也注定要步入後塵

事實上,不僅僅是在再生能源憑證的發展上,在再生能源發展的大戰中,台灣僅能望其項背,與中國的差距甚大。根據21世紀可再生能源政策網(Renewable Energy Policy Network for the 21st Century)的2017年度國際再生能源法展現況報告中,中國穩居於許多不同再生能源技術投資以及裝置量的世界第一,並且已經持續多年維持於世界領頭的再生能源發展者。可見中國就算是在世界級的再生能源大戰中,已為佼佼者,在兩岸的競爭中,台灣更顯其狂輸的狀態。

*作者高銘志為國立清華大學科技法律研究所副教授,作者羅紹儒為國立清華大學科技法律研究所研究生,作者楊雅雲為綠色行銷專家及綠色產業製作人

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